标 题：

关于加快构建源头化减量、资源化利用、数字化统筹、无害化存储的渣土处置体系的建议

　　随着城市建设的快速发展和建筑施工技术的突飞猛进，对地下空间的开发利用技术日益成熟，从而为城市打开了更加立体的发展格局。近几年几乎所有新建建筑都设计有一层或多层地下室，以缓解城市停车难、人车分离优化提升居住环境、布置楼宇运营设备等作用；同时轨道交通、管线入地（综合管廊）、城市更新等建设过程中都产生了大量的废土和泥浆。建筑渣土出土量较过去呈增长态势，而可供渣土消纳的场所受生态环境保护的高压政策却日渐萎缩，产消失衡、渣土围城的矛盾日益突出。近十几年来各地各级政府想方设法，通过制定文件、加强规划、落实责任、强化监管治理等多途径努力缓解该矛盾，取得了一定成效。然而在近两年基建规模不断萎缩的情况下，特别是2024年度渣土积存矛盾却逆势增长，已经严重影响建设工程的正常生产秩序，项目施工进度受制、施工单位工程成本特别是土方工程出现巨亏，土方开挖、消纳已成为困扰建筑施工企业和建设单位的首要突出问题。 　　2024年无论是房屋建筑还是市政交通工程，无论是古城区还是周边县市工程渣土消纳普遍存在着产消矛盾，只是不同地方的严重程度略有差别。而究其原因主要体现在渣土消纳场地的严重匮乏。由于多年来渣土的处置方式仍然比较单一，主要由建设单位或施工单位委托准入运输企业自行寻找消纳场地处置，处置场地存在面广、点多、容量少、不规范的情况。随着生态环保政策要求不断加强，在生态环保督查的高压态势下，新消纳场的规划建设无法跟上工程建设需求，各区域原则各自为政，自行消纳，即使跨区域找到了消纳场，手续办理涉及运输线路上相关各区域、各部门，申请手续繁琐而漫长，施工进度得不到保证。也就带来了在目前的现状下建设单位认为合同规定土方开挖外运是施工单位的事，土方出不了，影响进度，施工单位应担责。望眼苏州在建工地因基础施工阶段的土方无法外运而被迫停工、施工单位为保进度避免处罚不惜现场重复翻土、超高堆土的项目比比皆是，这些做法即存在安全隐患又易污染大气。而从另一角度分析，物以稀为贵，由此也造成了整个土方运输、消纳价格严重偏离市场信息价，并有可能催生涉黑涉恶、违法乱纪的社会问题，给政府管理部门和施工建设各方主体都带来不少压力和风险。

　　（一）缺乏把渣土作为资源来分类利用，从而做到源头减量。政府在该方面的支持、扶植力度虽有，却无法满足市场，急需提高。 　　（二）渣土消纳场所的规划建设速度和数量无法满足工程建设需要；没有提前量，消纳场所缺乏数据信息化的统筹性。 　　（三）渣土消纳过程各阶段的责任方不明确，为工程项目最终审计结算埋下纠纷。因出土影响的工期该罚谁，因运距、消纳费用增加的工程成本由谁来买单？ 　　

　　要立足可持续发展的出发点和落脚点，以服务城市建设和生态环境为根本目标，对渣土消纳处置进行统筹规划，在借鉴了其他城市一些可圈可点的做法，提出如下建议： 　　（一）逐步建立源头减量、分类利用、政府鼓励和奖励力争渣土“零”排放 　　苏州地区一般的房屋建筑地下开挖出的土方不外乎杂填土、黏土层、粉质粘土、粉土、沙土、淤泥质土等，目前工程渣土再生产品研究成果初现，譬如沙土制砖、黏土制砖、自密实回填土，利用黏土复垦、绿化造景等，譬如沙土制砖目前研究阶段性成果完全可以用于砖胎膜，但由于研究成果无人使用或达不到量产规模，致使得不到推广。因此在“利用”上需要政府部门像推动智能建造那样研究出台工程渣土再生利用产品的应用和推广政策，增加工程渣土再生利用产品的应用途径，形成产得出、销得掉的产销链。 　　另一方面可通过“区域抬标”制定区域黄海标高抬升规划，对建设项目场地标高和全域土地综合整治区块标高和低洼地块进行整体抬升。由于现在的工程大都采用桩基础，抬标可减少基础土方开挖量，增加基桩长度的费用相对也较少，这样既可源头减量，也可实现工程渣土消纳处置终端增量，一举两得。政府应出台鼓励和奖励渣土“零”排放相关政策。 　　（二）强调渣土分类消纳场所规划建设的前置性和统筹性。 　　政府部门应根据城市总体规划和布局，以及利用规划审批环节来预估区域内地块建设的土方消纳平衡量，并据此每年编制固废综合处置规划，指导有计划的建设和落实渣土消纳场地。项目立项通过规划审批时应明确渣土最终出土量，建设单位应向政府部门落实消纳场地并办理相关手续、缴纳保证金等相关费用，不具备该手续不得发放施工许可。 　　在苏州大市范围内考虑渣土运输成本，按照属地原则各行政区域对自身产生的渣土尽量在区内自行消纳。当某一区域无法实现内部消纳平衡时可通过建立大市范围内的渣土消纳权置换交易平台进行有偿竞价交易，一方面解决渣土消纳问题，另一方面也体现了经济发展的总体平衡（有钱的造房子，没钱的赚票子）。 　　渣土消纳场地应根据处置方式分类设置，以先用后弃、先留后弃为原则。分为：资源利用类（直接进入利用工厂的堆场）、综合利用类（由于会再利用，可找临时堆场）、填埋类（分为规划的低洼、矿区填埋和工程动态回填）、区外消纳场（大市范围内）、中转码头（大市范围外的外地消纳）。消纳场所的规模数量必须依照建设规模进行规划，规划不满足时需提前通过交易平台购买。同时政府要大力培育和扶持再生资源类企业，鼓励社会资本参与其中，并制定政策推广使用再生资源类产品。 　　（三）建立渣土消纳权置换交易平台。 　　虽然倡导各区域的渣土消纳属地化原则，这是最经济合理的，然而区域内可供渣土消纳的场地总量和城市建设中渣土产出总量往往很难实现平衡。今年以来出现的渣土围城现象找不到消纳场地产消不平衡就是主要矛盾之一。基于此建议借鉴近几年推行的《碳排放权交易》模式，有必要建立大市范围内的《渣土消纳权置换动态交易平台》来缓解该方面的矛盾。目前对渣土进行的数据管理平台主要侧重于城管方面对运输车辆、交通安全、渣土进出量以及消纳场安全的管控，而对消纳场地的规划建设数量、地域分布、每个场地的动态消纳量（消纳总量、已消纳量、剩余量）没有一个大数据动态显示的平台，资源无法共享，信息不畅，消纳场找寻困难。如果建立了《渣土消纳权置换动态交易平台》就能即时反映全区域内渣土消纳场所的动态情况，并通过有偿服务来缓解各区域间的不平衡。 　　（四）落实渣土消纳各方责任主体。 　　依据《苏州市建筑垃圾（工程渣土）处置管理办法》要求住建、环保、发展与改革、国土、规划、公安、交通运输、经信、物价、质监等部门应当按照各自的职责，依法做好工程渣土处置的相关管理工作。工程渣土储运消纳场所实行属地化建设和管理。各区政府的发展和改革、规划、国土、财政、环保、市容环卫等有关部门应当按照各自职责，依法做好工程渣土终端处置场所的规划、建设和管理工作，应当根据实际情况设立储运消纳场。建设工程项目开工前，按照谁建设谁负责，施工许可之前落实消纳点，费用由建设单位支付；建设单位应向相关管理部门申请工程渣土处置证，包括工程渣土运输的时间、路线和处置地点名称、储运消纳场所接受消纳的证明、计算工程渣土倾倒量的图纸资料等。领取施工许可证后施工单位或核准进行运输的单位应当对工程渣土运输至核准的储运消纳场所负责并及时更新渣土消纳权置换交易平台相关数据。 　　各级政府要立足可持续发展的出发点和落脚点，以服务城市经济和生态环境为根本目标，对渣土消纳处置进行统筹规划。要建立顺畅的信息沟通机制，全面公开消纳处置信息，杜绝对市内工程渣土人为设置消纳限制，全面保障各类重大、民生项目顺利推进。 　　

对市政协十五届四次会议第 229号提案的答复

方韧委员：

您提出的关于“关于加快构建源头化减量、资源化利用、数字化统筹、无害化存储的渣土处置体系的建议”建议收悉。现答复如下：

一、工程渣土利用现状

现阶段，苏州产生的工程渣土按照“市场主导、企业运作、政府监管”的原则，由市场自主调节平衡，企业自寻消纳点，镇、街道提供规划用地或建设单位提出用土需求，主要用于宕口、交通工程、复绿、低洼地回填，堆土造林等项目。部分工程渣土用于建设项目自用（工程回填），以及工程便道、市政垫层等。新编《苏州市渣土消纳点专项规划（2024-2026年）》，选址353处，库容总量达6946万m³。经市政府同意，印发《苏州市工程渣土跨区域平衡处置和补偿管理暂行办法》，推动跨区域平衡，提升统筹消纳能力；明确土方利用全过程监管责任，规范土方利用程序，强化巡查执法，防治土壤污染的传播。

二、工程渣土利用难点

在推进工程渣土的有效利用过程中，遇到了许多难点和挑战。一是我市工程渣土弃置体量大、利用空间资源缺口紧，产生地到存放地较远，运费高；二是工程渣土的消纳还受土质种类制约：一般粘土的需求量较大，而粉质土、沙质土以及淤泥质土的消纳不易；三是工程渣土的利用大多停留在直接利用阶段，资源化利用尚在研究阶段，利用方式单一。

三、下一步工作打算

针对方韧代表提出的源头化减量、资源化利用、数字化统筹、无害化存储的建议，我局高度重视，进一步推动建立“部门资源共享、全市统筹调度、打通市域外处置、属地监督管理”工作构架，推动工程渣土全流程规范管理。具体如下：

（一）加快完善法规政策体系

推进建筑垃圾的立法工作和相关配套政策体系的建立。一是尽快出台《苏州市建筑垃圾管理条例》，解决工程渣土有效利用的系统推进、落实责任、有法可依等问题，此项工作正积极与市人大沟通协调；二是落实《苏州市建筑垃圾污染环境防治规划》《苏州市渣土消纳点专项规划》，完善行业管理体制机制，规范全市工程渣土的处置利用；三是推动出台再生产品应用的相关标准和鼓励政策，争取奖补资金，加大企业对再生产品利用研发力度，支持再生产品的广泛应用。目前，苏州创新力度走在国家前列，待技术成熟后加大推广力度。

（二）不断完善规范管理制度

完善“源头产生-过程运输-终端处置利用”全流程管理制度，落实工程渣土审批核准、过程行为联单制，确保过程可控、污染可溯、数据可查、责任可追、违法可罚。一是完善工程渣土处理备案制度。指导工程施工单位制定工程渣土处理方案，包括工程概况、工程渣土利用、源头减量措施、运输计划、污染防治等环节。同时加强内容审核，及时指导企业做好工程渣土处理工作。二是统一运输核准制度。严格工程渣土运输市场准入，规范处置证等手续办理和审核流程，实现“一工地一审批”“一车一证”等管理模式。三是规范终端处置管理。建筑垃圾（工程渣土）中转贮存、资源化利用、消纳场所以及换装码头等4类场站核定后登记入库，规范管理。明确工程渣土消纳场所ABC分级管理标准，常态化开展实地检查。实行水运码头入库报备制度，定期评估资源化利用处置终端，督促各类垃圾末端处置场所加强管理。

（三）加快探索资源化利用方式

鼓励支持高校及科研院所加快渣土处理与资源化再利用技术的研究，探索工程渣土建材化利用途径。一是加大直接利用方式探索。结合景观造地或废弃矿坑等整治工程，及土地复垦或高标准农田建设计划，开拓工程渣土消纳的方式和渠道。二是提升资源化利用水平。加快研究利用工程渣土制造固结渣土、新型保温砌块、建筑用砖、免烧瓷砖、新型优质填土材料等适销对路的产品。三是探索市域外合规消纳。鼓励工程施工单位通过水路、陆路进行市域外运输利用，在船舶码头设置、水上运输、备案审批等环节，优先考虑和保障，确保产生的工程渣土运得出、利用好。

（四）加快完善智能监管

一是优化管理服务平台。全面迭代升级信息管理平台，推行工地备案、处置证核准、消纳点入库等网上审批、线上公示，运行建筑垃圾（工程渣土）运输、船舶水运联单、装修垃圾清运等模块，实现建筑垃圾全市域、全品类、全过程数字化有效监管。二是实现数据互通共享。打通城管、公安、住建等多部门信息渠道，工地备案信息、智慧工地监控、电子警察等数据实时共享，及时汇聚、分析、研判备案、核准、运输、消纳全过程的数据。三是加强水陆技防建设。加强全市75个高速出入口、13个国省干道卡口监控建设，推广智能化应用，提升卡口车辆结构化识别能力，自动识别运输车辆，及时推送。依托大数据分析、智能识别和GPS定位等技术，上线运输轨迹比对、偷倒行为溯源等运用场景；针对“黑车”入境、非法运输等难点问题，研发多种AI预警智能管理模块。

总之，近期，市委市政府高度重视，开展专项整治行动，逐步规范建筑垃圾管理工作。您提出的鼓励和奖励“零”排放、消纳场的统筹建设、“区域抬标”、建立平台交易等措施，我们将积极采纳，通过几年的努力，规范化形成苏州建筑垃圾的管理体系。

                     苏州市城市管理局        

                       2025年6月10日