建 议 人： | 郁子楸 | 建 议 号： | 335 |
标 题： | 关于优化我市法院系统诉前调解有关创新举措的建议 | ||
| 建议内容： | 多元解纷视域下，苏州各基层人民法院开展诉前调解制度法院的实务现状。
回顾历史，诉讼调解制度在司法体系中一直占据重要地位。最高人民法院根据实务经验，从“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的方针到“调解优先、调判结合”的原则，都体现出调解对于解决法律纠纷的重要作用。
着眼现在，随着经济社会快速发展，民众法律意识逐步提高，加之基层法院案多人少始终是困扰法院系统办案效能提升的关键问题，为破解困境，党中央、国务院、最高法多次出台办法意见引导人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革、完善诉讼与非诉相衔接的纠纷解决机制。
展望未来，党的二十大报告指出，未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，而中国特色社会主义法治体系更加完善是主要目标任务之一。诉讼调解作为法治体系中举足轻重的一环，如何合理设置、便宜实施成为亟需完善的命题。中央全面深化改革委员会《关于政法领域全面深化改革的实施意见》中也强调，推进政法领域改革，就要坚持党的绝对领导，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，深化诉讼制度改革，完善维护安全稳定工作机制，构建普惠均等、便民利民的政法公共服务体系，推进政法队伍革命化正规化专业化职业化建设，推动科技创新成果同政法工作深度融合，抓紧完善权力运行监督和制约机制。改革工作重点要多放到解决实际问题上，发现问题要准，解决问题要实，特别是直接面向基层群众的改革，要把抓改革落实同做群众工作结合起来，讲究方式方法，确保群众得实惠。
我市法院系统对民事诉讼调解也进行了多方探索与创新，各基层人民法院也因地制宜，打造出独特品牌。如将人民法院诉讼服务中心整体入住区社会矛盾纠纷调处化解中心；利用互联网赋能个案，案件自动生成微信群聊天，方便当事人足不出户化解纠纷；委派聘请退休法官、律师居中调解；委托市场化调解机构组织调解等等。据公开数据显示，2022年我市法院通过“江苏微解纷”平台调解纠纷69458件，成功化解45148件；2022年全市法院审理司法确认案件5991件，平均审理期限8.5天，确认调解协议效力5857件，确认率达97.76%。可以说，我市在推动诉调对接过程中取得了良好的工作成效。但经笔者调研发现，个别基层人民法院基于诉前调解工作的创新做法仍存在一些问题，部分甚至侵害案件当事人合法权益。以笔者在实务操作中的调研结果举例如下。
我市基层人民法院创新诉前调解举措过程中存在的问题。
（一）强制进行诉前调解，剥夺案件当事人选择权。法院立案庭接收当事人案件材料后，即会告知当事人等候法院通知，一般不询问当事人是否愿意接受调解，甚至当事人明确提出不接受调解时，立案庭也会以“调解是法院必经的流程”为由，强制进入调解程序。而《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第九条明确规定，“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”此类做法显然违背法律规定，有损当事人合法权益。
目前苏州基层人民法院主要存在两种调解模式，一是法院自行组织的调解，包括委派（退休）法官、公安干警、律师等法律职业共同体担任特邀调解员，二是委托市场化调解机构组织的调解。当事人对以何种方式进入调解阶段亦无权选择，只能听从分配。
（二）未尽明确告知义务，收费标准不明确、不合理、自相矛盾。上述两种调解模式也就导致一案存在两种收费标准。经调研，由某调解机构负责调处的标的金额为几千元的同一案由的批量案件，在不同法院收取的调解费用不尽相同，大致为200元至300元不等，若法院自行组织调解，调解费用系按照诉讼费收费办法一万元以下标的案件仅收费50元。且即便该调解机构虽联系案件双方当事人但未促成调解方案，案件被移送至立案庭等待立案后至正式立案之前，双方当事人自行达成了调解方案并履行，原告需要撤诉时或原告考虑实际情况虽被告未全部履行但仍自行撤诉的，依旧需要向其支付全额调解费用。
（三）久调不立该审不审，变相驱使当事人接受调解机构调解。《江苏省高级人民法院关于诉前调解工作的若干意见》（以下简称《意见》）第七条规定，诉前调解的期限一般为20日，并可以延长10日，即最长30日。但经调研，某法院部分案件长期处于诉前调解状态，即便已经进入实体审理程序，也只立了诉前调案号，这不仅违反了《民诉法》《意见》等法律法规的规定，更给了相关调解机构“可乘之机”，利用当事人急于通过司法途径解决纠纷的心理，收取较诉讼费而言四五倍的调解费用，增加了当事人的诉讼成本。
结合各基层人民法院诉前调解工作实际及笔者工作经验，为优化我市法院系统诉前调解有关创新举措，我建议：
（一）充分保障当事人意思自治权利，让诉前调解的可选项更加丰富。
必须充分尊重当事人对诉前调解的选择权，保障其同意或拒绝诉前调解的权利。人民法院案件受理、审判人员应当结合案由，向当事人充分阐明适用诉前调解的优势与便利性，对于不适宜诉前调解的案件，应当及时立案、该审就审，保障当事人的合法权益。同时，要进一步拓宽诉前调解渠道。在法官调解、调解机构调解以外，应当进一步加深同属地司法行政机关合作，通过其聘请的律师、返聘的退休法官、警察、仲裁员等调解人员进行调解；同政协、民主党派加强合作，成立“委员调解室”“法律服务工作室”等，组建政协委员或党派成员调解员库，参与诉前调解；充分发挥人民陪审员积极作用，除参与庭审外，探索人民陪审员参与调解新模式。
（二）制定合规合理的调解费用收费办法，让诉前调解的收费更加透明。
对于诉前调解收费尤其是委托市场化运营的调解机构调解的，必须事前向当事人告知收费标准或在调解场所显著位置布告张贴。调解机构自身制定的收费办法也必须参照诉讼费收费办法，不得同诉讼费收费办法存在明显差距，委托第三方调解的人民法院应当对调解机构的收费办法进行审核并互通有无，避免同一第三方调解机构在不同法院收费不同。人民法院外聘第三方调解，按照案件数量及标的给予调解补贴、支付调解费用的，调解机构不应当再向当事人收取费用，人民法院应当对调解机构的收费行为加强监督。
（三）严控诉前调解时间，让诉前调解的流程更加高效。
立案审查到立案登记的改革，极好地解决了立案难问题。但只调不立、久拖不立何尝不是新形式的立案难。人民法院在委托第三方调解时，不仅自身要遵守审限时效的约束，更要督促受委托方在规定时间内完成调解工作，不能当起甩手掌柜，对委托调解的案件缺乏监督。诉前调解设置的初衷是为了更好地分流简易案件，切实减轻基层人民法院办案压力，提高司法审判效率，让法治公平更加高效地惠及更多人。建议进一步细化诉前调解规范化操作流程，让诉前调解工作改革真正服务于法治国家建设。
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承办单位： | 主办 | 江苏省苏州市中级人民法院 | |
| 协办 | 苏州市司法局;苏州市委政法委员会; | ||
| 办理期限: | 3个月 | 答复时间: | 2024-05-14 09:21 |
| 办理类型: | A：已经解决 | ||
| 答复内容: |
对市政协十五届三次会议 第335号提案的答复
郁子楸委员： 您提出的“关于优化我市法院系统诉前调解有关创新举措的建议”的提案收悉。现答复如下： 首先，对您给予法院工作的关心支持，表示衷心地感谢！ 近年来，苏州法院在市委的坚强领导和上级法院的有力指导下，坚持和发展新时代“枫桥经验”，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，激发非诉解纷活力，延伸诉调对接触角，做实做细诉源治理工作，有效促进矛盾纠纷源头化解。2023年，全市法院诉前分流调解成功案件122458件，同比上升37.8%。2022年起，全市法院新收诉讼案件总量从全省排名第一，降至全省第二位。 一是紧紧依靠党委领导，加大组织推动力度。积极推动基层治理单位落实市委平安苏州建设领导小组下发的《关于全面推进诉源治理工作的实施意见》，压实矛盾纠纷源头化解责任。与市司法局联合制定《关于进一步深化诉调对接工作的意见》，组织召开全市深化诉调对接工作会议、全市调解工作会议，对于调解力量配置、调解程序规范、调解能力提升等提出明确要求；联合成立诉调对接工作联络组，每半年就组织领导、跟班实训、法官指导专线等重点工作落实情况开展联合督查，促进提升矛盾纠纷分流化解成效。市中院制定《关于深化诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的实施方案》，完善基层法院工作综合考评指标体系，推动法院解纷资源向纠纷化解前端用力。 二是广泛汇聚非诉解纷力量，积极构建非诉解纷体系。多措并举促进增强全市人民调解力量，充分发挥人民调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用。2023年底，入驻各基层人民法院专职人民调解员增至101人，广泛吸纳人大代表、政协委员、退休法官检察官、律师等解纷力量加入人民法院特邀调解队伍，目前全市法院入册特邀调解组织和特邀调解员分别达到217个和2160名。稳妥推进商事纠纷市场化调解，作为公益性调解的有益补充。2023年，全市10家基层人民法院全部引入社会化调解组织，共诉前分流案件39241件，调解成功10751件。加强与行业主管部门及行业协会的联动，全力推动金融、消费、劳动、物业、涉外商事、知识产权等多发类矛盾纠纷预防化解，形成以行业内部消化为主、行业专业调解为辅、诉讼托底的源头治理模式。昆山市人民法院物业纠纷综合治理有关做法受到市委主要领导指示肯定。全市有5家基层人民法院获评全省法院类型化纠纷诉调对接工作先进集体。 三是切实履行调解指导职能，提升前端纠纷化解水平。落实调解协议司法确认反馈制度，对于不予司法确认的纠纷，承办法官及时向调解员反馈，提出指导建议，促进诉前调解提速增效。加强对全市158个行业性专业性人民调解组织的业务指导,提升其纠纷化解能力。建立全市法院诉源治理“一号响应”机制，统一公布10家基层人民法院的法官指导专线电话，为广大调解员、网格员实时提供法律咨询、调解指导、司法确认等法律支持。广泛与镇（街道）、村（社区）两级矛调中心、各镇（街道）司法所、专业性行业性调解组织等单位建立协作机制，建立“融诉驿站”线上对接工作站，将调解指导、纠纷化解、诉讼服务等职能按需延伸到基层站点；扎实开展“三官一律进社区”“法官进网格”等活动，落实挂牌公示、巡回指导、法律咨询等工作要求，促进更多的矛盾纠纷化解在基层。目前，全市已建成融诉驿站共233个，人民法院通过融诉驿站指导化解矛盾纠纷近千件。2024年1-4月，全市法院干警下沉网格 1153人次,指导基层化解矛盾纠纷2024 起，通过“一号响应”法官指导专线指导调解纠纷 1188件。 四是规范诉前调解案件管理，切实保护当事人诉权。制定下发《进一步规范诉前调解工作的通知》，加大诉前分流引导力度，明确诉前调解案件范围，规范诉前调解案件办理流程，严格诉前调解期限。与苏州市司法局联合制定《进一步深化诉调对接工作的意见》，深化构建部门联动、上下协同、有序衔接的多元纠纷解决体系。优化诉前调解案件管理系统，将调解期限届满（2个月）的诉前调解案件自动以“调解不成功”结案并转入待立案状态，防止出现久调不决，充分保障当事人诉权。同时加大抽查监管力度，将《全市法院立案工作通报》由季报转为月报，同时增设《诉前调解工作专项通报》，对抽查发现有调解成功后不当进入诉讼程序、虚假理由延长调解期限等不规范行为的，严肃通报并督促整改，确保诉前调解工作规范有序开展。 全市法院在推进诉源治理、完善诉调对接工作方面取得了一定成效，但我们也清醒地认识到，当前诉前分流化解工作还存在一些问题和不足：个别案件久调不立，影响了当事人和律师对立案时间的稳定预期；对调解员的监管需进一步加强，个别调解员对当事人调解意愿尊重不够；对社会化调解组织的引入还需进一步规范，个别社会化调解组织对当事人引导释明不到位、收费标准告知不充分等。您提出的问题和建议，非常中肯，很有针对性，对我们进一步做好诉前调解和诉源治理工作具有积极指导作用。 近期，我们已通过召开全市法院司法审判数据分析研判会议、全市法院立案诉服条线例会等方式，结合您提出的问题，部署诉前调解和诉源治理提升任务，并联合苏州市委监委派驻市中级人民法院纪检监察组在全市法院部署开展诉源治理工作专项督察，有效促进诉调对接工作提质增效。下一步，我们将在此基础上，进一步完善机制，落实措施，不断提升人民群众对诉调对接工作的认可度和满意度。 一是进一步拓展多元解纷渠道，形成诉前分流化解合力。坚持将党的领导落实到诉源治理工作全过程，有效发挥党委总揽全局、协调各方的核心优势，利用三级矛调中心建设契机，发挥“三官两师一员”驻巡村（社区）工作机制作用，压实行政机关、社会组织、基层自治组织等各方主体的纠纷化解责任。优化类型化纠纷非诉化解机制，进一步加强与行业主管部门及行业协会的联动，促进“专业纠纷专业调、行业纠纷行业解”，推动减少金融、消费、劳动、物业、知识产权等多发类矛盾纠纷诉至法院的纠纷数量。积极争取财政经费支持，持续增强特邀调解专职人员力量。加强与市司法局的沟通协作，充分发挥律师在纠纷化解中的专业优势，积极推动探索律师市场化调解在苏州落地生根。会同市司法局加强对入驻法院的商事纠纷市场化调解组织的培育、管理，按照自愿、公开、透明原则，规范商事调解案件的接收、分流、办理等流程，严格收费标准，确保有序健康发展。 二是进一步加大规范管理力度，提升诉前调解工作质效。严格落实《关于进一步深化诉调对接工作的意见》，规范诉前调解工作流程，严格诉前调解期限，对于当事人明确表示不同意诉前调解的案件，切实在法定期限内登记立案。按照《关于对全市法院推进诉源治理工作情况开展专项监督工作方案》要求，扎实开展对诉源治理工作的专项督察，督促全市法院规范开展诉源治理工作。进一步加大对诉前调解案件的抽查监管力度，全面清理整治全市法院超长期未立案情况，防止出现逃避诉前调解系统监管的“抽屉案”；坚持《全市法院立案工作通报》和《诉前调解工作专项通报》，加大主动式抽查回访范围，防止出现强制调解、久调不立；畅通投诉渠道，主动接受各方监督，指定专人集中办理不立案投诉，投诉一起，查实一起，通报一起；将不规范立案情况纳入2024年度条线对下考核评价内容，切实发挥考核指挥棒作用。 三是进一步发挥调解指导职能，打造高素质特邀调解队伍。切实履行调解指导职能，完善调解协议司法确认反馈制度，广泛宣传并实时畅通“一号响应”法官指导专线，发挥“融诉驿站”远程指导作用，扎实开展调解员跟班实训，持续举办特邀调解培训班，有针对性提升调解员业务水平。采取多种形式，加大对调解组织和调解人员的激励力度，增强职业荣誉感，激发特邀调解工作热情。开展“金牌特邀调解员”“特邀调解典型案例”评选活动，广泛宣传特邀调解组织和特邀调解员的先进事迹，讲好“特邀调解故事”，为调解工作开展营造良好社会环境。 恳请您一如既往地关心支持法院工作，祝您工作顺利，身体健康！
江苏省苏州市中级人民法院 2024年5月7日
联系人姓名：陈亚玲 联 系 电话：0512-6855 2202 抄 送：市委办公室、市政协提案委、市司法局、市委政法委
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