建 议 人： | 工商联 | 建 议 号： | 062 |
标 题： | 关于创新体制机制，盘活存量低效用地， 向存量要增量的建议 | ||
| 建议内容： |
1.当前，苏州面对发展制造业和经济增长的双重压力下，产业用地一地难求以及得用不充分、不合理、产出低等问题日益突出，与此同时，存量土地中使用效率低下、功能异化、安全隐患累积、生产环境脏乱差等痛点亟待解决。
2.在更新模式上，相较于深圳、东莞等珠三角城市采用中国香港工业大厦的模式，苏州则以新加坡堆叠式厂房较多。苏州自2011年起就已经重视研究并出台有关产业用地政策，特别是开展产业用地更新“双百”行动，全市划定100万亩工业和生产性研发用地保障线，在优化空间布局、聚焦提容增效、提高土地承载能力、完善政策体系等方面取得明显成效，形成了政府主导、企业自主、多主体合作等更新模式，积累了工业园区、张家港、相城等地经典经验和有效范例。
1.是稳定的既得利益造成更新动力不足。存量企业特别是传统企业拥有的土地成本低、经营能力弱，稳定的保障性收益让其既不想担风险更新，又不愿退出土地。在政府债务管控收紧的背景下，政府主导的工业用地再开发受到制约，但引导社会资本参与再开发的相关优惠政策支撑力度不够，企业参与积极性不高。
2.是亟需对自主用地更新的企业报批难。部分企业建设年代久远，硬件设施与现行生产需求不匹配，厂房容积率低，空间结构不合理，亟需对厂房环境、生产设备、配套设施进行提升，但由于土地更新改造规则不清楚，缺少扎口牵头部门，立项规划审批流程长，支持流程不配套，不少存量企业在更新上捆住了手脚。
3.是存量用地更新指标偏离实际造成倒逼效果不佳。原有企业大多土地产出率不高、投资强度较低，现有亩均、环保等高质量发展指标不能完全适用在所有企业上。一方面部分企业因固定投资和市场收益难以达到预期，按新发展标准可能影响企业生产，只能选择维持现状；另一方面传统产能被迫外迁，在新投资地实现转型升级，本土产业呈现“未强先空”现象。
4.是存量用地权属复杂及项目更新认定制约合作开发。高成长的中小企业普遍有自我更新的能力，淘汰产能的企业也有联合开发的意愿。但中小微企业权属复杂，存在土地和房产权证不全，涉及股权置换、土地抵押，以及“两违”及转租等现象，投资风险导致第三方合作阻力大。 《十四五》规划中所提出的城市更新在中国的若干个超大城市已得到先行。北京研究制定存量国有建设用地盘活利用的指导意见，完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见。上海作为全国首个将城市存量更新的“实践”上升为地方性“法规”的城市，提出了探索组合供应土地，统筹成本收益，通过建筑容积率异地补偿等诸多土地供应创新方法。深圳对城市更新类“工业上楼”项目的审批放宽准入条件，如在合法用地比例、更新方向、建筑物年限等方面予以适度放宽。通过借鉴一线城市更新经验，具体建议如下：
（一）在摸清家底的基础上编制存量用地更新规划。组织各板块对批而未供、供而未用、用而未尽、尽而低效的土地进行系统梳理，落图入库，因地制宜实施“工改工”“工改商”“工改保”“工改文”等改造模式，提高用地效率，拓展产业发展空间。
（二）优化完善存量用地更新再开发的政策支持体系。构建始于评价、终于评价的综合评价系统，既保证合规又体现效率，对通过股权转让等方式变相炒卖工业用地的行为严厉处置，有效稳定工业用地总规模。支持存量产业引入高端产能、先进技术，推动现有制造业项目向价值链高端升级。
（三）研究制定存量用地更新项目建设导则。完善“专项规划+项目库+政策”的制度体系，对企业“留、改、拆”分类，提出容积率优化建议；建设科技引领、效益优先的产业准入门槛，进一步明确通过闲置转让、嫁接转让、征收开发、业态调整、自主更新、多主体联合开发、“工业上楼”、国企民企股权合作、民企间融资+运营合作等多种更新方式的项目建设指引。
（四）建立健全存量土地更新利用体制机制。建议成立存量更新联席会议制度，明确扎口部门牵头负责，以各方需求为导向，制定符合苏州实际和产业需要的《“工业上楼”规划设计指南》和《运营服务规范》，建立“一企一策、一项目一策、一地一策”定制式的服务模式。
（五）鼓励链主和龙头企业积极参与存量用地更新项目建设。以市场方式整合资源，探索存量企业的产权优化的融合机制。指导产权所属企业引入第三方特别是链主企业、龙头企业联合开发，加强对股权置换、抵押等诸多事宜的合规指导。引入市场化专业团队代为招商运营，弥补企业短板，巩固产业生态，通过集群强链，促进高端制造业回流，提升企业竞争力和产业水平。 | ||
承办单位： | 主办 | 苏州市自然资源和规划局 | |
| 协办 | 苏州市行政审批局;苏州市工业和信息化局;苏州市生态环境局;苏州市发展和改革委员会; | ||
| 办理期限: | 3个月 | 答复时间: | 2024-05-20 10:10 |
| 办理类型: | A：已经解决 | ||
| 答复内容: | A
（2024）苏资规（主）字第1号 签发：莫栋升
对市政协十五届三次会议 第062号提案的答复
市工商联： 贵单位在苏州市政协第十五届第三次会议上提出的《关于创新体制机制，盘活存量低效用地，向存量要增量的建议》收悉。《建议》对当前制约市场主体参与产业用地更新的问题进行了深入剖析，并从摸清家底、加强政策支撑、制定建设导则、健全体制机制、发挥链主和龙头企业作用五个方面提出了切实可行的建议意见，对于我们做好相关工作具有十分重要的指导意义。围绕提案中提出的问题和建议，我局进行了专题研究，现将相关情况答复如下。 一、既有工作情况 多年来，我市始终坚持“存量优先”发展战略，围绕鼓励和引导多元市场主体参与存量用地更新，制定和实施了一系列政策举措，为促进产业转型升级，助推工业用地提质增效提供了有力支撑。 （一）鼓励自行改造，提升市场参与活力。2013年市政府印发《关于优化配置城镇建设用地 加快城市更新改造的实施意见》（苏府〔2013〕147号），鼓励存量工业用地产权人按照新的规划要求实施自行改造，无需招拍挂，可通过协议补地价方式办理用地手续。对不改变用途的现有工业用地，通过厂房加层拆除重建老厂改造内部整理等途径提高土地利用率，提高容积率和增加地下空间的，不予增收土地价款。 （二）引入多元主体，创新产权归集路径。既支持存量土地产权人自行改造，也鼓励各类市场主体通过回购、入股、联营等方式实施更新。对单宗低效工业用地涉及两个以上主体的，可联合成立项目公司作为新的主体实施开发；对相邻多宗地块，可由多个主体联合，或者共同设立一个项目公司进行成片更新。2021年开展高新区产城融合型城市更新试点，创新实施主体参与路径，对区属国企通过协议搬迁方式完成产权归集的，可通过认定方式直接将开发权赋予实施主体。 （三）完善二级市场，强化要素市场配置。2022年报经市委深改委审议通过，市政府出台《关于进一步完善我市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（苏府规字〔2022〕6号）。对已供未开发、因投资总额未达到25%而不符合转让条件的低效工业用地，提出建立“先投入后转让”预告登记转让制度，为引入新的市场主体盘活利用提供了路径。对利用不充分的存量工业用地，允许产权人在满足自身需要的前提下，将节余部分转让给新的主体。明确构建工业用地转让产业准入监管制度，将土地一级市场出让时明确的产业准入要求延伸至二级市场，防止工业用地转让后走样变性的情形发生。 （四）分类差别施策，倒逼低效企业退出。市工信局自2016年以来牵头开展工业企业资源集约利用综合评价工作，综合考虑集约指标、创新指标、绿色指标、融合指标，将企业分为A、B、C、C-、D类。按照评价结果，实施差别化的城镇土地使用税征缴、电价、污水处理费、管道天然气价格、排污指标许可等政策，增加低效工业企业持有成本，倒逼其主动退出，为新上优质工业企业腾出发展空间。 二、存在问题剖析 对当前基层板块在推动产业用地更新中存在的问题，以及各类市场主体集中反映的诉求，我局也进行了专门的调研，主要存在以下几个方面制约因素。 （一）政府回购改造成本高。一是资产回购（拆迁）成本。当前，以工业园区为典型，各板块积极推动以国资为主导的工业用地更新模式，而我市工业用地一二级市场价格倒挂较为严重，市区存量工业用地回购价格在150-250万/亩左右，新区狮山板块甚至达到350万/亩，产权回购的成本巨大；二是建设成本。对存量工业厂房进行拆建或改造成本高昂，部分实施工业上楼的高标准厂房项目建设成本在5000元/平方米以上；三是税费成本。产权回购过程中需要承担土地增值税、增值税及附加、企业所得税、契税、印花税等。 （二）企业自主更新动力弱。一是与产业高质量发展的要求有差距。在当前产业高质量发展的背景下，部分存量低效工业企业有改造需求，但苦于自身没有优质项目，改造后达不到产业准入、投资强度、亩均税收等标准要求；二是成本投资和收益回报较难平衡。部分低效工业用地产权人通过出租工业厂房获得稳定的出租收益，如实施“工改工”更新，虽然免于增补地价，但企业需要投入大量的建设成本，还要承担停产或停租期间的收益损失。同时，也要考虑改造后增建的产业空间如何盘活利用，在当前经济大环境下，又存在对预期收益不确定性的担忧；三是存量工业用地更新改造后资产处置的条件逐步收紧。各板块对“工改工”项目加强规范和引导，对改造为高标准厂房的，严格控制分割销售比例，加强工业厂房二次转让监管，一定程度上也影响了企业自主更新的积极性。 （三）存量工业用地腾退难。一是按照我市现行的工业企业资源集约评价相关差别化政策，对企业的疼痛点针对性不足，倒逼企业退出土地使用权的作用有限；二是现行土地管理法律法规对闲置土地的处置有相关制约手段，但对低效用地的退出无明确规定，特别是不少早期供应的工业用地，未签订投资发展监管协议，倒逼企业腾退土地更加没有抓手；三是工业用地二级市场回购价格较高，第三方主体通过市场化方式取得存量工业用地的难度和成本相对较大，往往更倾向于从一级市场拿地，不愿意从二级市场收地。 （四）财税金融支持力度弱。全市各板块存量工业用地更新以各自探索实践为主，但因各地资源利用特点、主导产业和地方财力都有所不同，相关鼓励政策和支持力度也各有差异。如工业园区2021年出台了《促进产业用地更新的若干措施》，对提高容积率、兼并收购、连片更新，更新后亩均税收较高的，给予不同程度的资金奖励，有效调动了各类市场主体参与产业用地更新的积极性。但在全市层面来看，围绕土地出让金的分成、财政奖励、金融税费支持等方面，还需要研究制定一些倾斜性、鼓励性的政策措施或指导意见。 三、下一步工作 立足我市现实背景，深入推进低效用地再开发时机合适、意义重大。去年9月，自然资源部确定了苏州等43个城市部署开展低效用地再开发试点，准备用4年时间，围绕低效用地再开发政策机制进行探索创新，破解存量资源盘活利用堵点，为下一步构建“存量”时代节约集约政策体系提供支撑。4月14日，市政府办公室印发了《苏州市低效用地再开发试点工作实施方案》，并成立了苏州市低效用地再开发试点工作领导小组。下一步，我局也将全力做好试点各项工作，最大限度探索政策红利，激发各类市场主体参与产业用地更新的内生动力。对于贵单位在提案中提出的5条建议，有些我们已经正在开展，有些将作为下一步的重点工作积极采取有关行动举措。 （一）开展存量用地资源摸底调查。去年底，我局组织各板块对批而未供、供而未用、用而未尽、尽而低效的存量土地资源进行了初步摸排，并形成书面汇报呈报市领导。低效用地再开发试点以来，我局按照试点任务要求，近期正在加紧研究制定低效用地标准，拟印发各地对全市低效用地进行系统摸排，此项工作力争在6月底前完成，为下一步编制低效用地再开发专项规划和年度实施计划夯实基础。 （二）优化存量用地更新再开发的政策支持体系。在此次低效用地再开发试点中，我局以问题导向和需求导向为原则，坚持问计于板块、问需于企业，强化政策激励，围绕构建存量规划体系、优化土地供应方式、调整地价测算规则、明确确权登记要求、完善规划指标管控等方面，提出了15条创新性政策。如合理设置成片开发公益性用地比例，对成片更新项目可实行先公开遴选再协议出让的供地方式，对市场主体自主更新涉及的补地价测算可抵扣部分前期产权归集成本，探索集体和国有零星建设用地置换等等，拟通过政策倾斜和适当利益让渡，真正提高市场主体参与低效用地再开发的积极性。 （三）研究制定存量用地更新项目建设导则。为引导各地互学互鉴，更好了解存量用地盘活利用的先进经验和举措，今年初，我局借鉴工业园区经发委定期发布产业用地更新典型案例集的模式，梳理编制了我市工业用地提质增效案例汇编（第一期），从企业自主更新、企业联合更新、国资收购更新、政府收回更新、政企合作更新5种类型，汇总了20个典型项目，并归纳出更新模式和创新亮点，打造样板示范，为各地学习借鉴提供可观可感的鲜活案例。近期，案例集中的常熟市支塘镇林园路老旧工业区改造提升项目、昆山市咖啡生豆仓储分拨中心项目在全省节地模式和典型案例评选中脱颖而出，获评全省先进。 （四）建立健全存量土地更新利用体制机制。存量土地更新利用是一项系统性工程，在低效用地再开发试点工作实施方案印发的同时，市政府同步成立了低效用地再开发试点工作领导小组，由市政府主要领导任组长，发改、工信、资规、财政等部门为成员单位，按照因地制宜、高点定位的原则统筹研究决策低效用地再开发工作中的重大事项，加强协调对接和服务保障，推进低效用地再开发试点稳健开展。当前，我局也在协同市住建局、司法局研究起草《苏州市城市更新条例》，通过专家论证会、公众座谈会等形式广泛听取各方意见，与财政、税务等部门多次专题研究，最大限度凝聚政策合力。《城市更新条例》的出台，也将为我市存量土地更新利用工作提供更加强有力的支撑，推动低效用地再开发工作迈上新阶段。 （五）鼓励链主和龙头企业积极参与存量用地更新项目建设。在存量土地更新利用过程中，我们积极创新更新改造模式，拓展多元市场主体参与路径，同时充分重视链主企业、龙头企业的引导带动作用，积极推广工业园区以园区重建公司等国企为主导参与产业用地更新模式。与市发改委、工信部门联合印发了《关于做好苏州工业园区产业用地更新经验做法学习借鉴工作的通知》，推广借鉴毗邻地块联动更新、结余土地分割转让、低效用地作价入股、推动增资改扩重建、引入专业招商运营、打造“工业上楼”标杆等政策经验。在实际操作过程中，鼓励各板块地方国资企业各显其能，通过资产收购、合作开发等多种模式参与产业用地更新，促进产业集群和产业业态提升。 再次感谢贵单位提出的建议，也希望贵单位一如既往关心、指导和支持苏州市自然资源和规划工作，我们将再接再厉、加倍努力，为我市经济高质量发展提供更为坚实的资源要素保障！
苏州市自然资源和规划局 2024年5月17日 联 系 人：许 晨 联系电话：65290687 抄 送：市政府办公室,市政协提案委，苏州市发展和改革委员会，苏州市工业和信息化局，苏州市生态环境局，苏州市数据局 | ||
