建 议 人： | 钱振明 | 建 议 号： | 106 |
标 题： | 关于进一步优化苏州“公园城市”建设管理的建议 | ||
| 建议内容： | 公园城市是当代城市发展的崭新模式，加快公园城市建设是推进“人与自然和谐共生”中国式现代化的必然要求。为深入贯彻习近平总书记“公园城市”理念，近年来，苏州持续推进建设具有区域特色的“公园城市”，先后编制和执行《苏州市口袋公园规划》《苏州市口袋公园建设导则》《苏州市园林绿化和林业发展“十四五”规划》，制定落实《苏州市“公园城市”建设指导意见》《2023年苏州市“公园城市”建设实施计划》等，公园城市建设取得了一系列重要成就，“处处皆景、城在园中”美好愿景正逐步变成现实。但是，苏州公园城市建设管理还存在城乡绿化发展不平衡、公园管理主体不一、经营管理模式较落后、资金投入不足等问题，影响了公园城市建设的实际效果和人民群众的获得感。
存在的主要问题
一是城乡绿化发展不平衡。苏州所辖六区四县（市）公园城市管理水平和建设效果存在差异。从建成区绿化覆盖率看，常熟、昆山较高（2021年数据显示分别为45.20%、44.98%），市区（六区）居中（除吴江外为43.29%，吴江区41.80%），张家港（41.51%）、太仓（41.28%）偏低。从人均公园绿地面积来看，四县（市）的昆山（15.50平方米）和常熟（15.40平方米）最高、太仓（14.29平方米）最低，而市区（不包括吴江区）仅12.35平方米，吴江区则为县（市）、区之最低，仅为12.27平方米，区域间、城乡间差距较大。市区作为建筑密集地区，绿地建设推进缓慢，存在一定的改造提升难度，吴江区作为新入市区的城区，绿化建设发展有待进一步提高。
二是公园管理主体水平不一。在推进公园城市建设过程中，苏州构建了城乡一体三级配置的公园体系，新增和改造了大量绿地，形成了不同类型和功能的公园。公园管理模式主要采用行业直管和属地管理相结合的方式，中心城区部分公园由市园林和绿化管理局直属管理，区县（市）公园由各县市（区）住建部门管理，一些游园则一般由所在街道、单位、社区等管理，形成政府、企业、社会机构共同参与的管理模式。但由于缺乏统一的管理主体，在规划建设、运营管理、日常监督等方面存在多头管理以致次生管理死角等问题。同时，各管理主体由于资金不均、人力资源不同、专业水平不同、管护标准不一，公园管理水平也参差不齐。其中，市园林和绿化管理局管理公园日常管护情况较为良好，但街道、社区、单位或物业等主体管理的部分小游园未能得到较好的管理养护。特别是近两年建设的大量口袋公园，数量较多，位置又较分散，且多数位于路口、道路两侧或在小区边上，在管理责任上存在主体不清、疏于管理、管理难度大、管理资金短缺和人员不足等问题，以及出现植物绿化养护不到位、设施维护不到位并存在损坏乃至安全隐患等问题。
三是经营管理模式较传统且偏落后。苏州在公园城市建设过程中，修建改造了一些公园景区。其中一部分公园虽属国有，但并没有完全免费开放，而是通过收取门票费来赚取收入。政府对一些公园的经营要求也是坚持“以园养园”理念，通过门票获取收入，这与公园城市应有的公益性和公共服务属性存在矛盾。有些公园的门票价格还较贵，虽能增加公园收入，但常引发市民对收费标准的不满，难以体现公园城市应有的普惠性和共享性。这表明，目前的公园经营管理模式较为传统和落后，仍保留旧有的以门票经济为主的经营管理模式，缺乏对其他服务项目的消费开发。而且，公园门票收费实际与其他城市的公园建设相比，苏州还存在某些欠合理和群众难以理解之处。例如，中国四大名园之一的苏州名园——拙政园，门票价格80元，2022年事业收入占全年收入的100%。同样是中国四大名园之一的颐和园，门票仅为30元（旺季）和20元（淡季），2022年事业收入仅占全年收入的9.3%。苏州市植物园门票价格45元，2022年事业收入3522万元，占全年收入的100%，而北京的国家植物园门票价格10元，2022年事业收入仅占全年收入的7.7%。苏州依靠门票经济来经营公园，缺少其他创新内容，难以发挥城市公园对市民的生态和文化服务功能。
四是建设和管理运行所需资金保障不足。“公园城市”作为公共事业和公共服务项目，应由政府支持和指导，离不开公共财政。但近年来，由于经济形势和政府财政自身的压力，财政对公园城市建设的实际支持较为有限。除了必要的建设项目实施有一定的财政保障，后续的运营管理缺乏充足资金保障，以至于难以有效维持公园城市项目建成后的运行，设施损坏、绿地缺失、垃圾泛滥等问题难以及时解决，从而影响公园城市建设效果，也影响了人民群众对公园城市的满意程度。
出现上述问题的原因是多方面的：
一是规划体系不健全，管理体制不完善。主要表现为缺乏系统全面的公园城市规划指导。公园城市建设的主导者是园林和绿化管理局，其他职能部门作为参与者进行辅助，各县市和区政府接受市园林和绿化管理局指导，并根据自身实际发展状况进行项目建设。但各个部门之间职能分散，权责难以统一，容易产生相互扯皮、推诿。苏州各下辖县（市）政府的行政系统独立性又较强，在缺乏科学统一的规划管理机构和全面系统的公园城市建设评价体系下，难以保证实际管理效率和建设效果。
二是法律法规不完备，执法监察力度不足。主要表现为缺乏专门针对公园城市建设管理的综合性法规，一些法律法规在细节方面也不够完善，存在执法依据不足等问题。如《苏州市公园管理办法》《苏州园林保护管理条例》等法规由地方制定，缺少上位法，在完善园林绿化体制建设、建立行业标准等方面法律支持力度不足，法律依据不充分。《苏州市公园管理办法》要求公园管理机构做好环境卫生管理，包括园容园貌、水体水面等，一些公园则实际存在垃圾清理死角、园内杂草未及时清除、园容园貌受到影响、水面受到污染、水体存在蓝藻红藻问题等。法规对公园管理方的监督考核规定并不全面、具体，难以形成奖惩依据。同时，既有的关于文明游园的法规规定、绿地管理条例等对市民的规范性、约束力较弱，在一些市民违反条例相关规定，如侵占绿地种菜、违规搭建，以及游园过程中乱扔垃圾、挖掘野菜、偷拿园内花卉等难以有效制止，公园管理方则为避免冲突也经常以劝导为主，难以处罚。公园的依法管理难度较大，执法监察力度不足。
三是财政保障乏力，社会融资渠道不畅。为减轻财政压力，政府引导并鼓励社会资本参与公园城市项目建设和运营管理，但这一渠道困难重重，企业往往追求利益，通常不愿意参与难以获利的项目，即使有“公私合作”，合作企业常常通过高额的门票等途径回笼资金，趋利性较明显。 一是健全公园城市的政策体系和管理体制。要加强顶层设计和规划引领。坚持公园城市的普惠性，科学布局公园城市建设，将公园城市理念全面落实在文件、制度和实际运行中，编制出台符合苏州特色的公园城市建设规划，统筹、通盘考虑苏州市公园城市建设战略规划，推动公园城市建设项目有序开展和科学实施。同时，考虑时态变化和城乡及基层实际，因地制宜制定符合市域内不同区域特点、满足城乡协调发展的规划细则，实现城乡空间联动，构建具有苏州特色的“山水林园湖”生命共同体，实现“处处皆景、城在园中”的公园城市图景。要明确各方主体责任。推进园林和绿化管理局、自然资源和规划局、住房和城乡建设局、生态环境局、财政局等职能部门协同，各县市（区）政府合作，强化各部门、各层级主体责任，推动各部门互相支持、共同合作。在规划、建设、运营、管理等各环节，强化大局意识和责任意识，明确各自职责，分清公园绿地、古典园林、森林水域等建设管理的权属关系和责任主体，加强各部门间沟通，协调各方职能，形成工作合力，共同完善公园城市建设和城市绿色发展体系。要完善监督考核机制，建立以公园城市为主的目标责任体系和考评监督体系，强化各责任主体的责任意识，督促工作进展，加强跟踪反馈。
二是健全公园城市的法律体系。要完善公园城市法律法规，制定和形成符合苏州市实际情况的公园城市建设管理法规，加快推进相关法律法规落地落实，根据实际情况修订相关法律法规，补充细节，填补法律空白，明确各公园权属关系和管理主体，完善管理职责考核监督制度，督促管理者履行管理职责。
三是强化公园城市经费保障。要加强财政资金保障，多渠道引入社会资金。要利用公园城市建设营造多样化消费场景。利用公园、城市广场等公共空间，引导社会资本入驻，开发商业价值，发展地摊经济、集市贸易、便民服务等，开创多元化消费市场。发挥公园城市创建优势，借力发展旅游业、餐饮业等。将公园城市建设与文旅产业结合，开发多样化文创产品，推动文化与经济共同发展，以文旅消费收入反哺公园城市建设，实现公园城市多重经济效益、社会效益、生态效益提升。
四是提升公园城市的公共服务水平。要完善基础设施建设。既要进一步完善公共交通设施，增强公园的可达性，还要完善公园配套服务设施如停车场、游客中心、卫生间、餐饮区、医疗点等服务配套设施，满足居民外出生活需求。公共卫生间建设，既要考虑普通人群，更要关注老年人、残疾人、儿童、孕妇等特殊群体需求，增强公共服务人群间均衡性。要提高智慧服务水平，包括建立信息化平台，让人民群众通过公开的数据平台，了解公园城市的建设管理信息，便捷获取过公共服务。要构建城市交通智能系统，实时监测道路车辆轨迹、停车场车辆数据，预测城市交通流量，合理调度资源，疏导交通情况，提高居民出行效率，方便市民享受城市公园、园林、森林、湿地等自然生态资源，提升公园城市服务可及性，提高人民群众获得感。
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承办单位： | 主办 | 苏州市园林和绿化管理局 | |
| 协办 | |||
| 办理期限: | 3个月 | 答复时间: | 2024-05-31 18:01 |
| 办理类型: | A：已经解决 | ||
| 答复内容: | 对市政协十五届三次会议 第106号提案的答复 钱振明委员： 您提出的《关于进一步优化苏州“公园城市”建设管理的建议》收悉。现答复如下： “公园城市”是新时代城市发展的崭新模式，2022年以来，我局深入贯彻习近平总书记“公园城市”理念，根据市政府办公室印发的《苏州市“公园城市”建设指导意见》，我市全面启动建设具有苏州特色的城乡绿化一体化的“公园城市”。2023年成功举办“公园城市”中外专家交流会，编制“公园城市”建设实施年度计划，全域系统化推进“生态筑城、绿道连城、公园融城、乐享园林、苏式生活”五大行动，共计135个实施项目。 一是推进“生态筑城”行动，守护江南水乡自然风貌。科学开展国土绿化。实施天平山森林抚育、“灵白线”山体植被恢复等生态项目26个，完成绿化造林2940公顷、长江沿岸营造林13.3公顷、高标准农田林网374.7公顷，建设提升省级绿美村庄10个，抢救复壮古树名木38株。冲刺国际湿地桂冠。印发《苏州市湿地保护规划》《苏州市国际湿地城市总体规划》，苏州申报国际湿地城市、太湖湖滨申报国际重要湿地通过国家专家组考察评估，太湖三山岛和生态岛湿地修复项目分获省“最美生态保护修复案例”“十佳生态环境治理改革创新案例”。推进生态机制建设。开展“一湖一策”方案研究，在省内率先开展陆生野生动物及其栖息地调查监测评价体系研究，成立全省首家野生植物扩繁和迁地保护中心，市植物园增挂“江苏省中科院植物研究所苏州分所”牌子。 二是推进“绿道连城”行动，延展“四角山水”连绵画卷。织密城市绿道网络。拟订《苏州市绿道建设实施指导意见》，完成元和塘、庙泾河、老浏河、盐铁塘、长江路等13条总计26.1公里绿道建设，“一纵、三横、九溪”的城市绿道形态逐步形成。新改建卓笔峰、望江路、望湖路、采香径等山地森林步道35条共计223公里，并入选2023年度“苏州十大民心工程”。实施滨水绿道林荫行动。大力培育环古城、环阳澄湖、环独墅湖、石湖游园绿道等8条特色林荫路，初步形成季相变化、林冠线丰富的滨水景观风貌，不断提高绿道出行品质。强化四角山水格局。完成西南角石湖景区体制机制优化工作，编制阳澄湖、澄湖概念性方案，推动虎丘山水环境治理、漕湖景观提升与生态改善、“两河一江”胥江、运河（城区段）环境综合整治。 三是推进“公园融城”行动，激发城市单元发展活力。扩大“内环”社区和口袋公园开放。本着“应试尽试，分批开放”的原则，全面摸排全市公园绿地现状，出台《苏州市城市公园绿地开放共享工作实施方案》和《苏州市城市公园绿地开放共享技术指引》，建立城市公园绿地开放共享名录，推进77处、171万平方米公园绿地开放共享，新增及改造休憩座椅4052张，打造人城境业和谐相生的城市“绿色名片”。推动“中环”城市公园升级。出台《苏州市公园管理办法》，推动苏州园林艺术外移，优化升级城市公园10座，苏州公园建成全市首个城绿融合的“无界公园”样本，打造可观、可感、可触的高品质城市休憩空间。“儿童友好公园改造提升项目”入选全市儿童友好十大实事项目，“城市绿地公园及山地森林步道建设”荣登“苏州十大民心工程”榜首。实现“外环”自然公园整合。出台《苏州市自然保护地体系建设实施方案》，完成全市30个自然保护地整合优化，苏州市园林和绿化管理局获“全省风景名胜区管理先进单位”。虎丘景区入选“首届江苏省风景名胜区最受欢迎十佳景点”。 四是推进“乐享园林”行动，打造中国园林第一品牌。强化园林群体性保护。出台《苏州园林分类管理办法》，全面推进苏州园林景区整治提升工作，塔影园、詹氏花园、畅园对外开放，完善《苏州园林名录》108处园林及周边建控地带动态监测机制。深化园林数字化改革。建成环秀山庄全景数字模型、园林遗产要素数据库主体框架，数字化采集家具、花窗等园林特色要素5000余件，新增听枫园、陶氏宅园等“数字云游”园林22处，完成代表性砖雕门楼BIM数字建模20座，探索虎丘、狮子林等园林元宇宙应用场景开发。扩大园林对外交流。持续开展苏州园林文化海外巡展活动，狮子林与澳门卢廉若公园、网师园与美国兰苏园签订友好合作协议，开展亚太古建筑保护修复培训、世界遗产青少年无界论坛、中意文化遗产论坛等国际交流活动，逐步构建苏州园林对外传播话语体系，向世界讲好苏州故事。苏州古典园林获评“国际花园旅游奖”。耦园获“2022年全国十佳文化遗产旅游案例”。 五是推进“苏式生活”行动，激活公园基底城市空间价值。推广现代造园艺术。举办树木修剪等“吴地工匠”技能竞赛10场，参加国际盆景大会、全国菊展、省园博会并获得奖项37个，苏州展园“云在茶香”在第十二届江苏省（连云港）园博会获6项大奖，“小筑春深”等6个国家级、省级苏式园林展园入选“江苏园博三十六景”，入选数量居全省第一。打造绿色生态场景。在干将路牌坊、乐桥小游园等地展出200余件精品盆景，在乘鲤坊小游园等100余座街头绿地运用“园林外移”手法，完成以“水足迹”“湿地雁鸭”为课程主题的湿地科普教育活动，“湿地科学家养成计划”志愿服务项目获省志愿服务金奖，沙家浜湿地公园获江苏省科普教育基地称号。营造花卉花境氛围。推出“绿美江苏·生态旅游”上方山百花节、全市菊花精品展、虎丘花朝节、狮子林雅石展、市民晒兰大会等“江南文化”园林专场特色活动98场，发布时令赏花指数8期共241个赏花地点，举办金鸡湖端午龙舟赛、大运河小铁人三项赛、第二十届长江文化节、荷塘月色采莲游园会等品牌活动。 下一步，我局将深入贯彻落实市委、市政府的部署要求，以更大格局、更高标准深化拓展“处处皆景、城在园中”的城市内涵，着力打造长三角地区“公园城市”典范。 一是健全体制机制，强化顶层设计。完善《苏州市“公园城市”规划建设导则》，统筹考虑市域内不同区域特点，推动城乡空间协调发展，构建具有苏州特色的“山水林园湖”生命共同体；拟订2024年苏州市“公园城市”实施计划，明确各职能部门和各级政府的主体责任，强化协同合作，形成工作合力，确保“公园城市”建设项目的有序开展和科学实施；筹划编制永久性绿地管理办法，联合资规等部门研究和启动首批永久绿地的划定工作，不断加强绿地、城市树木保护；出台城市绿化补偿指导意见，填补绿化占用和行政处罚标准空白。 二是鼓励社会参与，加强经费保障。发挥政府投资的主导作用，加大财政资金投入力度，保障建设项目资金需求；鼓励和引导社会资本、社会力量共同参与项目建设与管理维护，以文旅消费收入反哺“公园城市”建设，促进“公园城市”发展提供长效资金保障，实现“公园城市”经济效益、社会效益、生态效益共同提升；结合“真山真水园中城，人工山水城中园”城市格局特色，布局多元公园游赏场景，倡导“一园一品”公园特色化营造，促进“公园城市”有机生命体的生态、生产、生活协调统一。 三是提升服务水平，增强群众获得感。加强与住建、交通、城管、轨交集团等单位的沟通联系，完善基础设施、公共交通网络，提升公园可达性和便利性，满足人民群众多样化需求；提高智慧化服务水平，建立信息化平台，推动公共服务便捷化、高效化；关注特殊群体需求，在公共服务设施建设中充分考虑老年人、残疾人、儿童等群体的特殊需求，确保公共服务均衡性。 四是持续跟踪评估，确保取得实效。定期开展“公园城市”建设工作总结与评估，总结经验教训，调整优化工作计划，确保建设目标顺利实现；广泛宣传“公园城市”建设的重大意义，不断增强全社会尊重自然、保护文化的思想认同，提高公众对“公园城市”建设的认知度和参与度，营造共建共享的良好氛围。 感谢您对苏州“公园城市”建设的关心与支持！ 苏州市园林和绿化管理局 2024年5月27日 联 系 人：朱高栎 联系电话：65214999 抄 送：市政府办公室，市政协提案委 | ||