建 议 人：

陈欣

建 议 号：

417

　　（一）基层信访渠道多元 　　苏州信访反映渠道主要包括网络、书信、传真、电话和走访多种形式。近年来，大众采用网络信访的趋势逐渐增加，居民可以通过12345市长热线、信访局线上系统，市委书记信箱、市长信箱、部门信箱等方式反映信访问题。网络信访可以有效提高信访效率，降低信访成本。据了解，许多信访人认为网络信访的反馈率低，部分信访人采用多种渠道信访，而网络信访只是其进行信访的其中一个方式。另外，中老年人群对于网络信访形式还不熟悉，并且认为走访的形式上访更能够被重视。 　　（二）基层信访框架清晰 　　首先，治理主体呈现出多元参与的基层信访治理格局。基层信访矛盾治理过程中涉及到包含信访人、信访部门、基层政府、社会工作者、社会调解力量在内的多方参与力量，每个主体间已形成联动机制。其次，治理手段融合了柔性举措与综合措施以解决复杂信访案件。在治理过程中，综合运用政策措施、法律手段、经济手段的同时，结合实际需要，采取教育、协商、疏导、引导、听证等柔性手段，鼓励群众选取最高效的方式解决问题。再次，治理模式实现了从高位推动政府部门间联动的信访工作模式，即在坚持基层信访矛盾中以党和政府为主导的基础上，充分发挥政府部门间的充分合作，加快信息传递，减少矛盾处理的时间成本。最后，在治理资源上，数字技术等现代化治理手段提升了信访效率。线上信访平台、江苏苏州信访公众号、苏州手机信访APP等移动终端的设置，能够为来访群众提供信息查询、咨询服务，提升综合服务的透明度和办事效率。 　　（三）信访矛盾聚焦于城乡建设类 　　从信访矛盾的类别来看，一般涉及到城乡建设类、农村农业类、国土资源类、民政类、政法类、劳动和社会保障类、环境保护类等方面。其中，城乡建设类问题最为突出，涉及到与开发商之间购房纠纷、物业纠纷、建房手续、翻建、应拆未拆建筑、违法搭建建筑物和构筑物（含围墙、车库）、不满被拆迁等问题。农业农村类问题涉及到农村土地矛盾、农业管理问题和乡村环境。各类问题的出现真实地反映了人民群众的切实需求，而这一切都需要从基层入手，从源头入手。

　　（一）信访工作权责界定模糊 　　目前法律法规文件对基层信访事项受理范围规定不清，只在《信访工作条例》、《依法分类处理信访诉求工作规则》、《江苏省信访条例》等法律法规文件中有笼统说明。按照《信访工作条例》中对信访做出的释义，即由信访人向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，然后交由有关机关、单位，相关单位应当依规依法处理。虽然对信访人信访的主要内容作了概括，但是对具体机关未做具体阐述，导致地方信访部门在治理信访案件上出现互相推诿扯皮的现象。 　　（二）基层信访工作存在指标压力 　　基层信访工作身处政府上层压力与上访群众高期望的夹缝之中，却因其功能的有限而无法承受其重。这种困境具体表现为上级政府为有效治理将目标任务分解成各项指标，下级政府负责组织完成，通过目标责任制的方式促进社会治理有效进行。基层政府部门在行政压力之下，按要求完成各项任务，这在一定程度上解决了矛盾纠纷，但也呈现出了诸多弊端，导致治理过程侧重效益最大化，忽视了个体的情感和精神价值。 　　（三）社会力量参与基层信访缺乏法律支持 　　在现有的《信访工作条例》中，只有第十五条提及了关于社会力量参与信访工作的内容：各级机关、单位应当拓宽社会力量参与信访工作的制度化渠道，发挥群团组织、社会组织和“两代表一委员”、社会工作者等作用，充分了解群众意见和要求，维护群众权益，推动矛盾纠纷及时有效化解。相比于社会组织，律师参与涉法涉诉信访更具有法律依据。与其他社会力量面临的法律困境相比，律师参与方面相关的政策文件相对成熟，现阶段，律师等专业人员参与信访活动时的法律根据主要来自《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》以及《关于深入开展律师参与信访工作意见》等规范性法律文件，但是这些文件从法律位阶上来看均低于法律法规，且在这些文件中提及信访相关活动的内容也非常有限。综合来看，根据目前的法律制度，除律师群体外，其他不同类型的社会力量参与信访矛盾协同治理没有完备普适的法律依据，导致社会力量参与信访工作缺乏法律支撑，也很难定义其作用。同时社会力量权力相对薄弱，参与信访矛盾治理的影响力较小，因此信访人对于社会力量的认可和信任不够充分，在信访矛盾治理过程中会优先选择政府部门，主动向社会社会力量寻求帮助的意愿不高，从而导致社会力量在信访矛盾治理参与过程中地位边缘化，不受重视。 　　（四）群众对信访案件办理结果的认知存在偏差 　　《江苏省信访条例》中规定信访遵循属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则。这一原则是实践基层信访的有效保障，也能够在一定程度上提升信访案件的答复效率。但部分信访人会产生属地“不作为”的错误认知，把越级信访作为自己接触上层更好政策的快速通道。当自身的信访诉求在短时间内无法得到满足时，就会产生抵制和对抗的情绪。另外，部分信访人出于实证主义的诉求，可能会采取缠访、闹访或集体上访的行动策略和博弈技巧，对于这部分信访人来说，他们更关心的是哪种做法能够实际解决自己的问题，而忽略自己的做法在程序上是否合法。 　　（五）信访人社会情感需求未受重视 　　信访部门工作人员在工作中更倾向于关注信访人在物质方面的诉求，而对其社会情感方面的关注不够。中国社会中，情感是社会建设的基础之一，因此基层社会治理体系应当充分考虑信访人在面对矛盾时的情感需求。“不争馒头，争口气”是中国民间俚语，也可以在一定程度上反映出信访人在信访过程中微观层面所反映出的情感逻辑。实际中，信访人的“气”一般源自于对政策法规的不理解、自身诉求未满足感到不公、原生家庭缺少实际关爱、社会支持资源匮乏等。在综合因素影响之下，信访人可能将这种情感上的缺失转化为实际行动上的抵抗，以赢得关注和尊严。

　　（一）明确信访工作权责界定 　　建议推进制定地方信访条例，完善苏州市信访政策和法律保障。明确各级信访工作联席会议制度细则，包括参与单位，各单位之间的职责、参与信访联席单位的考核机制等。以及联席会议鼓励支持制定社会工作参与信访工作服务指南。 　　（二）鼓励政府购买社会工作服务参与信访工作 　　建议鼓励各级政府以及信访、民政、司法、公安、住建、人社、农业农村等与社会弱势群体提供服务较多或设计民生服务的单位以购买专业社会工作服务参与信访工作的形式探索构建市、区、镇街信访社工“纵向延伸，横向联动，纵横结合”服务体系。社会工作与信访工作之间存在高度的重合。信访工作的重要功能是维护人们的权利，并且通过维护利益受损方的权利实现化解矛盾纠纷的目的。社会工作主要采用专业的助人方法，关注弱势群体的实际利益。社会工作者助人自助的专业理念有助于化解信访矛盾，信访社会工作者采用柔性化、灵活的沟通方式，运用社会工作专业手法，恢复信访群众与基层政府之间的信任关系，提升社会治理效能。另外，社会工作者的第三方立场有利于赢得政府部门和信访者之间的信任。 　　（三）完善信访社会工作服务流程 　　建议组织形成区—镇（街道）—村（居委会）三级基层群众信访诉求服务体系，同时建立信访个案风险分级评估体系，依据诉求级别与需求级别对来访群众进行风险等级评估，形成一至三级个案，对应分级跟进流程及工作重点。三级个案风险较低，侧重资源链接及情绪行为支持引导；二级个案跟进流程分为建立期、平稳期、反复期和结案四个阶段，侧重持续关系建立和身、心、社及家庭需求满足，弱化诉求执着，预防突发事件引发风险升级；一级个案实施危机介入，侧重危险行为预估及应急处置预警研判，以降低风险评级。 　　（四）培育基层“N+社会工作”专业信访服务队伍 　　建议组建由信访联席会议领导下的“N+社会工作”专业服务队伍。“N+社会工作”具体体现为“政府部门+社会工作”，“跨专业团队+社会工作”，“社会力量+社会工作”模式。使用社会工作个案工作方法，发挥社会工作专业特长，为信访人链接政策、专业和社会支持。依据服务对象在物质和精神上的实际需求，协调社会组织、司法、公益、调节、救助等五方资源，精准解决其信访矛盾。

承办单位：