建 议 人：

应辉杰

建 议 号：

394

　　党的二十大报告提出，要统筹发展和安全，坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。近年来，各级政府部门和社会各界采取有力措施，加强消防宣传教育，完善消防法规制度，严格消防监督检查，提高消防设施标准，使得我国火灾形势整体可控，但火灾事故仍然是威胁社会安全的重大隐患之一，当前消防安全监管已不适应高质量发展需要，火灾监管机制亟待完善，积极探寻系统化改革思路。

　　（一）当前消防安全管理与监督不适应高质量发展需要 　　1.社会单位长期存在共性消防安全痼疾。 　　（1）单位主体责任落实不到位。存在单位规章制度不够健全，职责任务分工不明确，缺乏专业消防安全管理人员，管理措施难以落实到位，组织隐患整改、防火巡查等活动不到位，管理台账时有不全，档案缺失等问题。 　　（2）人员消防安全意识淡漠。认为消防安全监管是政府的责任，缺乏排查消除潜在火灾隐患的主动性，消防检查往往流于形式，认为“消防设施是消防队的事，自己不敢随便碰”。 　　（3）单位消防安全状况参差不齐。有些单位火源电源管理不规范、消防安全布局不合理、消防设施配备不到位、安全疏散条件不达标等火灾隐患存量较多。 　　（4）单位缺乏应急自救能力。社会单位中消防安全管理人员和重点岗位工作人员缺乏专业培训，消防职业技能人才数量少、流动性大。 　　（5）科技赋能还要进一步推广。单位消防安全管理数字化手段应用不广，消防设施城市远程监测系统接入单位有限，大数据、信息化建设还有差距，智能监控、无线探测、安全用电、高效防火灭火等先进物防技防还没有深度应用。 　　（6)单位赔偿能力有限。一些火灾受害者本身遭受严重的经济损失，对于单位无力承担赔偿责任导致灾后赔偿不到位，容易引发社会不稳定因素的火灾事故，党委政府需要运用公共财政兜底承担赔偿责任。 　　2.消防安全监管压力日益增大。 　　（1）消防救援队伍编制数量有限。国家综合性消防救援队伍在编员额22万人，占全国总人口的万分之1.5，显著落后于发达国家平均水平，甚至低于一些发展中国家。消防救援队伍改革转制以来，职能任务大幅拓展，在原有的火灾扑救和以抢救人员生命为主的抢险救援的基础上，重点向“全灾种、大应急”的综合救援拓展，消防安全监管专业力量编制有限。 　　（2）行业部门和镇（街道）缺乏专业力量。消防工作是一项社会化的工作，消防法律、法规和规章规定了相关行业部门和镇（街道）应当履行的消防工作职责。由于缺乏消防安全专业人员，行业部门依法监管往往开会、发文部署多，实地检查经常需要发函消防救援机构派员支持，有条件的聘请消防技术服务机构。在镇（街道）“一支队伍管执法”的改革背景下，消防安全监管事项尚未纳入综合行政执法机构职责，公安派出所消防安全监管范围以下的单位、场所监管主体还不明晰。基层消防安全监管队伍大多为合同制或劳务公司派遣用工，专职人员少，兼职人员多。 　　（3）追责问责机制给消防安全监管人员较大压力。国务院办公厅《消防安全责任制实施办法》规定，对于因消防安全责任未落实而导致一般及以上火灾事故发生的，依法依规追究单位直接责任人、法定代表人、主要负责人或实际控制人的责任，对政府及有关部门负责人和工作人员未尽职守、失职渎职的实行问责，涉嫌犯罪的需移送司法机关处理。随着人民群众对公共安全的需求日益增长，对安全风险的容忍度越来越低，近年来火灾事故的追责问责力度大，导致基层消防安全监管人员积极性不高，“不愿管、不会管”的情况普遍存在。 　　3.火灾保险与消防安全监管未能形成合力。 　　（1）火灾保险产品结构简单且供给不足。各家保险公司均已开发火灾保险产品，但产品结构雷同和保险责任不足是业内的普遍问题。 　　（2）传统火灾保险市场处于无序竞争状态。火灾保险普遍存在粗放式经营、保险中介组织发展缓慢等问题，保险公司不计后果、违背规律打价格战，依靠高手续费、高回扣抢占市场，盲目承保，没有能力开展风险减量管理，从而导致投保单位出险率居高不下，自身经营难以走上良性轨道，搞乱了保险市场秩序。 　　（3）缺乏防灾减灾专业技术人才。与国外保险公司50%左右的工程师占比相比，国内保险防灾减灾的作用没有得到足够的重视，极度缺乏工程技术人员调查火灾事故的原因和开展防损工作，既了解国际保险市场又懂得精算和工程技术的高级人才更是凤毛鳞角，人才缺乏直接制约火灾保险的发展转型。 　　（二）推行火灾保险改革能够破解消防安全监管难题 　　1.发展现代保险业是贯彻落实党的二十大精神的重要举措。保险业是国民经济的重要组成部分，也是国家安全的重要保障，理应更好地服务国家战略，为推动高质量发展和高水平安全动态平衡提供有力支撑。保险作为安全与发展的纽带，一方面可以提供全方位、多层次、差异化的保险产品和服务，满足人民日益增长的多样化保险需求，积极服务产业发展，为产业链强链补链延链提供风险管理和资金支持，为推动构建新发展格局提供有效的经济支撑；另一方面，保险提供了人们在不可预见风险面前的安全保障，通过事前的防灾防损、事中的过程性安全管理、事后的风险社会化转移和共担，形成示范效应，产生积极的“正外部性”影响，以保险体系的社会化力量助推平安中国建设。现代火灾保险可以为单位提供更加专业化的火灾风险评估、隐患整改建议、日常预警报警、消防培训演练等服务，提升单位消防安全意识和技能，从而预防和减少火灾事故的发生。同时，火灾保险的普及也能够减轻政府在灾后重建中的财政负担，减少社会不稳定因素。 　　2.推行火灾保险是推动政府消防安全监管改革的重要抓手。我国巨大的经济体量不仅滋生了面广量大的消防安全隐患，而且拉长了社会治理链条，给传统的消防安全监管体制和方式带来了严峻挑战。近年来，简政放权成为政府改革的突出亮点，其在释放市场活力、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了重要作用，但是监管改革明显滞后于简政放权进程，与广大社会成员的期盼有着较大差距。新时期消防安全监管体制改革创新的基本取向是，处理好政府与市场的关系，探索构建由消防安全监管部门主导、社会力量共同参与的消防安全监管格局。前者的工作重点在于制定并执行国家消防法规及制度，对单位消防安全实施监管和引导等；后者的活动重点在于帮助单位制定并落实消防安全管理规章制度，为单位提供防灾减灾专业咨询和事故救助，对人员进行消防培训等。保险公司作为重要的社会力量，有天然的积极性去研究并减少承保标的火灾风险，借助保险的专业优势推动政府消防安全监管改革能达到一举多得的效应。如利用火灾保险提供的物联网智慧消防平台，打通监管数据资源，以市场化手段弥补消防安全监管力量的不足，提高消防设施和器材的完好率和使用率，及时发现和消除火灾隐患。因此，通过推动火灾保险市场运行，可破解消防安全监管体制性障碍，促进新的消防安全监管方式与简政放权改革进程相协调。 　　3.健全火灾保险制度符合消防安全监管发展趋势。全球许多国家已经认识到保险的“灾害减压器”和“社会稳定器”作用，建立完善的灾害保险体系，火灾保险的经营技术、承保风险、业务的广度与深度均达到了相当成熟的高度，成为一项普及性的火灾风险防控和财产保全措施。我国火灾保险险种主要包括或内含于火灾基本险、商业财产险、工程一切险、家庭财产险以及安全生产责任险（分为雇主责任险和公众责任险）等。一般火灾保险是投保者基于个人意愿对有形财产及相关利益进行投保的商业行为，奉行自由自愿的原则，但是其中的火灾公众责任险涉及到对公众的无形民事责任，具有强烈的公共属性，仅依靠市场作用往往难以达到理想效果，因此需要政府针对火灾公共责任险进行支持和引导。《中华人民共和国消防法》第三十三条规定，国家鼓励、引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险；鼓励保险公司承保火灾公众责任保险。《国务院关于加强和改进消防工作的意见》（国发〔2011〕46号）中规定，火灾高危单位应当参加火灾公众责任保险。2017年10月，国务院印发的《消防安全责任制实施办法》第十七条规定，容易造成群死群伤火灾的人员密集场所、易燃易爆单位和高层、地下公共建筑等火灾高危单位，应当参加火灾公众责任保险。同年12月，国家安全监管总局、保监会、财政部联合出台《安全生产责任保险实施办法》，就顶层设计到落地生根提出具体要求。《“十四五”国家消防工作规划》进一步提出了推进火灾保险制度建设的目标，鼓励各地区因地制宜开展火灾保险试点工作，探索建立火灾保险与消防监督管理相衔接的机制。当前民众法治意识、安全意识不断提升，企事业单位寻求火灾风险保障的需求持续增长，政府消防安全监管职能加速转变，都需要现代化火灾保险制度予以配套支持。现代火灾保险具有广阔的发展空间，保险公司必须提升产品创新能力，根据市场需求和技术进步，完善服务网络和系统，提供具有更多附加值的火灾保险产品，为投保方提供及时、专业、便捷的高质量火灾保险服务。 　　4.苏州市“保险+服务”现代火灾保险模式具有实践示范和推广价值。苏州作为全国最强的地级市，消防安全面临巨大的挑战和压力。省委常委、苏州市委书记刘小涛反复强调，要坚决压实企业主体责任、属地部门监管责任，积极发挥行业治理作用和专家力量支持作用，不断提高防灾减灾救灾能力。近年来，全市持续探索与经济社会发展相适应的消防安全监管新路径，压紧压实有关部门和单位的消防工作职责和法律责任，按照“防住重特大、盯住小而险、紧跟新情况、消除空白点”要求，深化“火眼”大数据火灾风险预测系统应用，着力构建火灾风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。在此基础上，政府牵头出台火灾保险支持政策，弥补火灾保险初期市场自发作用弱的缺陷，推动火灾保险市场的发展和有效运行。通过“保险+服务”现代火灾保险模式，充分发挥保险业风险防控和资源配置功能，通过风险识别、评估、监测、预警、应对和损失共担等手段，形成协同治理的多元消防安全监管格局。《苏州市消防安全“331”治理机制三年行动规划》（2021-2023）探索了在电动自行车安全充电桩等重点环节引入商业保险的鼓励政策，在电动自行车智能充电桩领域全面推广商业保险，明确已购买保险的电动自行车充电桩数占充电桩总数的比重不少于30%的目标。昆山市率先在高层建筑单位开展“保险+服务”的消防安全监管试点工作。保险公司通过一个智慧平台、一支专业团队、一份安全保障的“1+1+1”服务体系，为投保单位提供智慧消防管理云平台、维保监管、消防培训、应急演练和风险评估五大服务类别20余项子服务，保证单位消防设施功能正常，维保和维修成本可控，火灾隐患闭环管理，火情事故及时处理，实现消防信息可视化、全量化掌握。如针对某投保的高层建筑，保险公司指导单位安装物联网设备，将原本各自独立的消防子系统、消防主体单位进行智慧互联，纳入“智慧消防管理云平台”，日常监控水压、烟感、通道、人员等，发现问题及时预警报警，实现传统火报、智慧消防、安防监控系统统一管理，定期由专业人员前往单位现场对消防管理情况和消防设备设施运行情况进行评估，对发现的问题及时提出整改建议，打造主动型、事前型、智慧型、专业化、闭环化消防安全新服务模式。总结推广苏州市先行先试“保险+服务”新型火灾保险模式的实践经验，可以为现代火灾保险体系构建提供鲜活样板，并从中探寻出一条可复制可推广的消防安全监管新路径。

　　（一）健全法治化体系，推动建立火灾公众责任保险制度。 　　建议依托上位法，参照《消防安全责任制实施办法》《安全生产责任保险实施办法》等规定，进一步细化火灾公众责任险实施方案，以点带面建立健全火灾保险的法治化体系。 　　1.在地方范围内试点强制推行火灾公众责任保险。火灾公共责任险是社会发展进步的重要标志，也是法治社会的重要成果。将火灾公众责任险与其他火灾保险进行区分，针对某些特定高风险行业与高公共性单位，通过政策支持和政府推动，强制推行火灾保险，督促单位履行社会责任。这样既可以逐步探索推进，又能基本与安全生产责任保险要求的“经营性”单位投保范围相协调。适时修改消防法律法规，将火灾公众责任保险从“鼓励、引导”调整为强制投保，并将投保单位范围从公众聚集场所、易燃易爆企业，扩大为具有一定规模的企业。此外，可借鉴发达国家经验，调整税收政策，对参加商业保险的企业加收消防税，把税收所得划归为火灾保险基金，改变国家“兜底买单”的局面。 　　2.完善配套的规章制度和标准规范。明确社会单位保险费率可以和消防安全评估情况挂钩，把保险标的具体火灾风险情况包括进来，使得火灾保险费率的厘定更加科学。保险公司除为参加保险的企事业单位和个人负担因火灾造成的经济损失，被保险人的人身伤亡医疗费用，承担被保险人依法应负的对第三者（受害人）的经济赔偿责任外，还应将预防火灾作为保险业务经营中的中心环节。 　　3.加强火灾保险的法律服务和监督。建立健全火灾保险的纠纷解决机制，提供专业的法律咨询、调解、仲裁、诉讼等服务，及时处理各类火灾保险纠纷和投诉，保障消费者的合法权益。加强火灾保险的法律责任和惩戒，严格执行火灾保险的法律规定和合同约定，对违反法律或合同的行为依法追究相应的民事、行政或刑事责任，对涉嫌犯罪的行为移送司法机关处理。 　　（二）承担社会化责任，提升火灾风险社会治理效能。 　　适应全面深化消防执法改革要求，消防救援机构、公安派出所、政府职能部门、社会公众等都需要参与消防监督管理，保险公司也不能例外，在发展火灾保险追求经济利益的同时，应积极承担火灾预防、灭火救援、灾后恢复等社会责任。 　　1.建立火灾保险与消防安全监管改革一体化发展机制。创新政府消防安全监管改革模式，探索完善由消防安全监管部门和保险公司共同参与的“双轨制”消防安全监管融合机制，加强监管改革过程的政策导向和协调，充分调动保险参与消防安全监管改革积极性，开展双方资源共享深度合作，促使政府与保险公司形成“统一合作，相互补充，经验交流”的协调关系。 　　2.加强火灾风险社会治理主体沟通合作。保险公司之间，要加强同行合作，整体性提高行业火灾风险减量专业化水平，开展风险共担和再保险等业务，分散风险损失，提高风险承受能力。在社会层面，政府要牵头促进保险公司与行业协会、社会组织、科研机构等多方建立良好的沟通协调和信息共享机制，共同推动火灾保险市场的规范发展，形成多元化的火灾风险社会治理格局。 　　2.提高火灾保险普惠性和覆盖率。扩大火灾保险的受益人群，特别是对农村地区和中小微企业等高风险群体，应为其提供合理的保费和充分的赔付。四是积极开展火灾保险公益活动。通过捐赠、志愿服务、宣传教育、组织消防安全演练等形式，支持消防救援社会力量建设，帮助受灾群众重建家园，普及消防安全知识，提升公众防灾减灾意识，提高公众自防自救能力。 　　（三）加强专业化职能，提供科学有效的保险减灾服务。 　　应当充分发挥火灾保险的风险评估管控和事故预防功能，深度利用专业知识、技术和资源，通过专业化资源配置，提供消防安全咨询、风险评估、防灾指导、风险管理、理赔服务等火灾保险增值服务。 　　1.开展专业化合作。现代火灾保险要求保险公司应提供具有数据支撑的保险方案和火灾防控方案。由于火灾实验成本高昂，现阶段保险公司可与国内火灾科学基础研究团队（如中国科学技术大学火灾科学国家重点实验室）开展合作，科学分析不同类型火灾风险特点，寻找火灾动力学演化规律，研究火灾防治关键技术，制定科学和规范的风险解决方案。通过保险产业链的形成，反哺火灾实验室和研发中心建设。 　　2.组建专业化团队。要大力加强专业保险团队建设，包括产品开发、风险评估、承保理赔、防灾减灾等方面的专业人员，尤其要尽快招募以注册工程师、注册消防工程师以及具有安全检查工作经验等为主的防灾减灾专业人才。要细化专业分工，加强对火灾保险研发推广团队的培训和激励，提高团队的专业素养和能力。 　　3.提供专业化服务。根据投保方的具体需求和特点，提供包括风险评估、隐患排查、监测预警、防灾指导、风险管理等在内的一站式服务方案或解决方案，并提供专业的消防安全咨询和培训服务，根据投保方的具体需求和特点，提供针对性的消防安全规划、设计、改造、检测等咨询服务，全面提升投保方的消防安全管理能力和水平。 　　（四）运用市场化手段，增进火灾保险国内外竞争力。 　　火灾保险可以通过市场化手段，发挥风险预防和经济补偿功能，实现火灾风险的有效防控和转移。需要注意的是，不能忽视政府在推进火灾公共责任险中的必要作用，应通过政策引导，提高火灾保险的供给效率和需求激励。 　　1.建立合理的火灾保险费率体系。不仅要反映不同地区、不同行业、不同财产的火灾风险差异，也要跟进投保方日常的消防管理水平和工作情况，评估企业的火灾风险点和风险隐患等级，根据风险隐患类型和等级，提供合适的保险产品，适时调整费率，形成风险分类和差别化定价，激励投保方采取有效的消防安全措施，主动提升自身消防安全管理水平，实现风险与价格的匹配。 　　2.完善火灾保险的产品设计和服务创新。根据市场需求和技术进步，不断推出新的产品和服务，并根据客户的风险偏好、消费习惯、消防安全状况等特征，提供定制化和差异化的保险方案，满足客户的多样化需求，提升保险的过程化服务水平和质量。如有事故发生，通过高效的理赔方式，及时弥补火灾事故损失，减少因火灾导致的生产中断、设备损坏、人员伤亡等直接或间接经济损失，增强保险消费者的信任和满意度，提高火灾保险的吸引力和竞争力。 　　3.促进保险市场的开放和竞争。对内，放宽外资保险公司的准入条件和业务范围，鼓励国内外资本参与保险市场的发展，增加市场主体的数量和类型，扩大市场份额和覆盖面；对外，积极参与“一带一路”建设和国际产能合作，拓展国外火灾保险市场空间，缩短与国际保险公司的距离。 　　（五）提高智能化水平，促进现代消防安全监管体系构建。 　　广泛运用大数据、云计算、物联网等信息化技术，积极推行“互联网+监管”模式，加快传统消防向现代消防的转变，推进火灾保险与消防安全监管一体化融合发展。对消防安全基础条件薄弱、消防安全监管责任不明晰的单位，可以利用保险平台，填补消防安全管理不到位的短板。 　　1.通过互联网、专网等通信网络，实现火灾保险数据的采集、传输、存储、分析和处理，为投保方提供便捷高效的在线投保、理赔、咨询等服务。 　　2.利用大数据技术，进行火灾保险风险分析和管理，通过收集、整理、挖掘各类火灾数据和信息，建立火灾保险风险数据库和风险模型，为投保方提供精准的风险评估和预警服务。 　　3.利用物联网技术，建立智慧消防系统。一方面，保险公司可通过智能设备和传感器，实时监测消防设施、器材、人员等状态，实现火灾预警、报警、救援等功能；另一方面，消防安全监管部门可将保险公司的数据平台纳入消防安全监管网络体系，构建以单位信息、市政资源、人员信息、设备信息等相结合的网络体系，实现信息化支撑的防消一体化安全管理机制。

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