建 议 人：

陈峰

建 议 号：

368

　　今年7月，习近平总书记在江苏省苏州市考察时指出：“苏州在传统与现代的结合上做得很好，不仅有历史文化传承，而且有高科技创新和高质量发展，代表未来的发展方向。”苏州历史文化保护保护区综合执法体制改革是苏州历史文化保护在体制机制上的重要保障。党的十八届三中、四中全会提出了深化行政执法体制改革、推进综合行政执法改革的要求。江苏省人民政府下发的《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》进一步明确规定了综合行政执法改革的方向和具体措施。综合行政执法体制改革，是行政执法体制改革的重要内容，也是法治政府建设的内在要求。随着经济社会的不断发展，利益组合关系日益复杂，社会事务的重叠性和交叉性更加明显，传统执法体制带来的多头执法、推诿执法等问题已成为苏州国家历史文化名城治理的难题。苏州国家历史文化名城，全国仅此一家，担负着探索古城保护新模式的重任，必须在深入贯彻落实中央和省政府关于行政执法体制改革的精神和要求的基础之上，因地制宜，结合古城实际，不断探索和完善综合行政执法管理体制，提升保护区城市综合管理和执法水平，为全省乃至全国历史文化名城保护的行政执法提供样本与借鉴。 　　（一）综合执法改革背景。 　　2002年，《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发〔2002〕56号）明确提出“综合行政执法”，此后，全国各地陆续进行探索实践，并逐步向纵深推进，涌现出部门内部综合执法、跨部门跨行业综合执法、区域综合执法等多种模式。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”、“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平，综合执法改革进入新的阶段。目前各地进行综合执法试点已有二十余年，有些地方还在大范围内开展了综合执法，取得了很大成绩，积累了经验。 　　（二）苏州国家历史文化名城综合行政执法现状。 　　2012年，姑苏区、苏州国家历史文化名城保护区成立，并对部门机构进行了合并、调整，目前共有19个行政部门、17个街道、155个社区、10个行政村。在行政执法模式上，主要采取“跨部门综合执法+联合执法”的模式。部门综合执法是指把执法监管业务关联度比较高的几个部门执法权交给一个综合执法机构，例如，城市管理综合执法、文化管理综合执法等，该种执法形式是随着大部制改革应运而生。联合执法是多个执法机关联合开展监督检查和日常巡查活动，以各自的名义对行政管理相对人实施行政处罚。

　　（一）苏州历史文化名城综合行政执法面临的问题市区两级权责不清。市区两级政府、相关部门的职责职能不清，部分属于苏州国家历史文化名城保护区的执法权仍然由市级机关行使。 　　（二）综合执法机构与相关职能部门的职责划分不够合理。突出主要表现为综合执法职责划转不规范、综合执法机构的职责偏多、管理职能与执法职能划分发生错位。 　　（三）综合执法机构与相关职能部门的工作关系尚未理顺。相关部门的执法权划转综合执法机构后，该部门不再行使自己被划转的执法权，但目前综合执法机构与相关部门仍存在较多的职责交叉和衔接合作问题。 　　（四）综合执法队伍管理不够规范。编制内的执法人员数量不足，需要大量外聘人员协助执法，与繁重的执法任务不相匹配。

　　完善综合行政执法体制，必须将其放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下，结合苏州国家历史文化名城的客观实际，整合执法资源，着重解决好以下问题： 　　（一）结合大部门制整合执法资源。大部门制下的部门管理领域与部门执法领域直接对应，有利于实现职能有机统一。大部门内的综合执法将分别覆盖相关执法领域，如果将各部门的综合执法放在大部门制下运行，综合执法机构的定位和运行问题，与有关职能部门的关系问题等，也会随之自然解决。例如可参考奉化市设立行政执法中心，将具有行政监管职能的执法队伍统一进驻行政执法中心，在行政执法主体、职能、责任“三不变”的前提下，探索搭建综合执法体系。 　　（二）合理界定职责范围。按照职能相近、执法内容相近、执法方式相同的标准，对不同部门的行政执法权进行整合。同时，根据行政执法的专业程度、法定权属等因素，科学合理地划定综合执法的职责范围。 　　（三）强化综合执法的属地化管。厘清两级政府权属划分，按照执法重心下移的原则，主要由苏州国家历史文化名城履行行政执法职责，市级机关负责对执法行为的指导和监督。 　　（四）建立规范的公务合作制度。处理好综合执法机构与决策部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的公务合作制度。主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度等。

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