建 议 人：

承创

建 议 号：

155

　　苏州古城拥有2500多年历史，至今保留着《平江图》双盘棋格局的古城风貌，具有丰厚的文化遗产和历史积淀。1982年苏州入选首批24个国家历史文化名城，经过多年发展，古城保护工作稳步向前发展，取得良好成效。曹路宝书记指出，“苏州各项工作都在为全国发展探路。在历史文化名城保护、古城有机更新和活化利用等领域，苏州同样有探路的重大使命”。如何推进古城区古建老宅活化利用是名城保护的中心重点课题。 　　一、基本情况 　　据调查，平江历史街区现有世界文化遗产“耦园”1处、人类口述和非物质文化遗产代表作昆曲展示区“中国昆曲博物馆”1处、文化保护单位9处，控保建筑43处，省市级文物古迹100多处，文物保护和管理工作面广量大。据统计，姑苏区域内由区属国企管理的古建老宅院落共计149处，其中尚在征收搬迁中的有76处、已出租使用或已确定用途的有30处，其余43处在招商中、修缮中或待修缮，此外有39处计划启动征收搬迁。这些大大小小的古建老宅院落，多集中在以平江路为主的历史街区，少数散布虎丘街道、金阊街道和双塔街道辖区。因此，平江历史街区在苏州古城中具有相当的典型性和代表性。以其为例探寻古建老宅的活化利用的路径，可为姑苏区19.2平方公里古城保护工程起到先行试点作用。 　　平江历史街区的活化利用已经过充分讨论，形成《苏州古城20、21、22、28、29、30号街坊控制性详细规划》，规划中明确了各街坊的土地使用规划、各古建老宅的功能、以及公建配套、公共设施的规划目标。 　　

　　二、存在问题与困难 　　（一）政策实施方面的问题 　　1.用地性质变更申报较难。市政府于2020年印发《苏州市传统建筑和古建筑保护更新与修缮利用工程实施意见》（苏府〔2020〕95号），要求在城市更新项目中，文物登录点和传统民居需在与城乡规划用地性质一致的情况下才能为传统建筑办理修缮手续。但当前存在与城规划用地性质不一致的情况，用地性质变更申报比较困难。 　　2.街区建筑保持住宅用途难度较大。平江历史街区原有建筑在用地性质上为住宅，但大部分建筑都用于商业经营。街区消费空间大量挤压原有的生活居住空间，原有的居住型街区已变为商业街。若要将这些建筑保持为原有的住宅用途较难。 　　（二）建筑更新项目比较分散 　　一是已收储项目零散分布于普通民居之间，基本上是文保、控保建筑，该类建筑受管控要求较高，零散的分布不利于其保护与发展，不利于高端产业的引入与升级。二是参与姑苏区古城保护与更新项目工作的多家企业参与多个街坊、多个项目修缮保护，这些项目散落在古城区各个角落，很难形成规模化建设，导致规模化经营效应无法显现。 　　（三）修缮保护项目在经营方面困难较大 　　一方面，更新改造资金投入较大，营收较少。街区建筑层数均为1—2层，修缮成本高于常规修缮，修缮后成本高、租金低，投入产出比低。另一方面，参与平江历史街区房屋征收的公司，项目启动须汇入全额资金，项目启动到完成需3-5年时间，耗费时间长，对参与项目公司的财务要求较高。目前苏州古城保护和城市更新进行收储、修缮和活化利用的项目，受制于高成本低产出、改造和用途受限的问题，到目前为止没有找到可持续的商业运作模式，难以做到资金平衡。 　　

　　三、对策建议 　　（一）强化政策保障。一是积极推进产权规范交易，通过人大研究和出台有关地方性法规，打通政策堵点，进一步探索古城保护与开发用地保障方式，完善有关土地房产交易和登记制度，打通古建老宅交易等方面的政策瓶颈。二是通过利用政府的土地收储职能，理顺产权关系，避免产权关系紊乱。将收储后的土地，可带建筑物于土地市场挂牌出让，降低古建老宅活化利用所需的交易成本。三是充分发挥产权交易所的价值发现和投资者发现功能，创新交易产品和交易方式，加强全流程精细化服务，为存量资产的合理流动和优化配置开辟绿色通道；征收与托管并举，集中收储古建建筑。按照“分散进、集中出”的原则，可采取征收、托管两种方式，一类可将古建老宅流转到城投、旅投公司名下，另一类针对企业产权古建筑，创新使用权流转和托管的方式，由古建房屋产权人将使用权托管给当地政府，再由旅投公司向当地政府申请使用权流转，充分掌握古建老宅优质资源。 　　（二）增强历史片区吸引力。一是优化基础设施与公建配套设施建设，将片区内的供电、排水、燃气管道铺设等修缮改造项目连成片，一并设计并施工改造；二是留住古城知名小学中学、非遗手工业、知名老字号，留住原住民的生活方式生活气息和婚丧嫁娶时令节气民俗习俗，提高历史街区的人文吸引力和商业吸引力。三是数字科技助力街区活化升级。借助数字技术等科技手段活化苏州现有文旅资源，推动文化场馆、古街巷的数字化产品开发，丰富文旅产品的形式，以“互联网+”的形式带动古建老宅的活化利用。优化“文化+互联网”数字技术，推动苏州优质的文化资源可视化转化、沉浸式体验、互动式传播，促进文旅产业升级，带动社区居民当地就业。 　　（三）统筹安排收储计划。一是以区域为整体进行统筹安排，提前做好规划，加快推进收储工作，为片区的活化利用做准备。二是完善古建老宅价值评估体系。在原有的古建老宅价值评估工作基础上，尝试建立与完善一套古建老宅的综合价值评估、可利用性评估与管理条件评估体系。可通过对平江历史街区内古建老宅进行一轮全面评估以及各类型建筑利用模式的研究，为制定古建老宅的活化利用方案做基础；通过在平江历史街区试点，可建立一套较为完整的古建老宅活化利用的综合评估体系。 　　（四）加强财税金融政策扶持。 　　一是统筹古城保护与更新专项资金使用。专项资金优先投入在建项目或符合相关规划和生态环保要求、前期工作成熟的项目，精确有效支持重点项目建设。有利于进一步强化政府与市场联动，探索形成政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。 　　二是各级税务机关对符合存量资产盘活条件、纳税金额较大的重点项目提供支持，在现行税收政策框架下助力盘活存量资产。支持银行、信托、保险、金融资产管理、股权投资基金等机构，充分发挥各自优势，按照市场化原则积极参与盘活存量资产。历史街区可将国有土地使用权或建筑物所有权进行抵押，另外可通过创新信贷产品，为古建老宅活化利用“量身定制”，以古建特色文化产品价值实现机制试点工作为契机，推出“历史街区金融贷”，激发社会资金进入苏州古城的城市更新工作中来。鼓励符合条件的金融资产管理公司、金融资产投资公司通过发行债券融资，解决负债与资产长期错配等问题；加强投融资合作对接，积极向有关金融机构推介盘活存量资产项目。 　　三是建议利用古建进行资产重组发行房地产信托基金。利用证券市场的特性，将相同属性的古建老宅通过重组形成资产包，公开发行REITs（社会资本）。助力参与古城保护建设的国有企业拓展融资渠道、调整资产负债结构。探索古建老宅专属更新基金引入机制，在健全审批和监督机制的基础上，引入国有资本和私有资本，探索由政府与公益组织主导建立古建老宅更新保护基金会，开发历史建筑收益自给自足、可持续性运作的模式。同时也可将修缮后的非住宅古建老宅，作为招商引资载体，按照招商政策出售给具有一定实力的、对税收有一定贡献的社会资本。 　　四是坚持多元主体开发利用。不断探索多元主体开发管理模式，促进古建老宅的活化利用。如可以采取政府主导投资，引进企业管理运营或引入社会资本进行保护开发；或可采取与国内外专业团队合作，由专家负责整体规划，政府主导投资运营等。 　　

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