建 议 人：

陈欣

建 议 号：

227

　　（一）民政牵头，部门协作 　　2022年5月6日起，苏州各区/县相继成立了由民政部门牵头、至少由三十三个政府部门构成的未成年人保护工作委员会（以下简称“未保委”），全面推进未成年人救助保护工作。初步构建了民政部门牵头协调、各有关部门密切合作、社会团体积极参与的工作格局。针对未成人的多元综合需求，采用部门联动和群团协作等多种形式，多措并举。 　　（二）一个平台，资源整合 　　未成年人救助保护中心已在十个县市区全面铺开。在硬件场地建设方面，各区/县按照《未成人救助保护机构服务规范》中的服务场所需求和服务设施设备要求，在综合考虑未成年人身心发展特征的基础之上，建立“安全卫生、实用美观”的固定场所。在民政和未保委的统筹之下，基本上形成全区未成年人救助保护中心为枢纽平台，各基层街道社区中的儿童关爱之家为热点，专业社会组织为脉络，儿童主任为抓手的未成年人保护系统。 　　（三）五社联动，社会协同 　　调研中发现，各区/县积极推动社会力量参与服务。发挥未成年人救助保护中心链接职能，突出其承担转接枢纽角色，以基层民政为依托，联动社工社会工作者、社区、社会组织、社会慈善资源、社会志愿者，初步建立起一体化、全方位的未成年儿童保护网络。在联动社会工作者方面，区未保机构通过购买服务形式，紧密联系社工机构，以社工机构入驻未成年人救助保护中心的方式，以一线社会工作者对接走访各个困境儿童，建立个性化档案的具体实践模式，充分发挥社工在“五社”中的“支撑”作用，向服务未成年人的专业化方向拓展探索，表现为个案管理精细化，跟踪反馈连续化，形成了明晰有效的档案监督机制。 　　（四）因地制宜，转型创新 　　各区/县未成年人救助保护机构在根据自身工作特点，其运行方式主要分为与福利院并行、独立开展工作和其他。在原工作模式的基础上，各未保机构积极开展在地化建设、软硬件场所配套创新，根据域内未成人服务需求设立社工室、心理咨询室、宣泄室等。调研发现，根据属地范围内实际情况，各区/县在困境未成年人的类别上进行了特色性划分、内容上进行了特别化设计。

　　（一）部门协作统筹机制不健全 　　未成年人保护工作的部门联席机制的建设还处于初级阶段，各区县未保委办公室牵头作用不足，各部门职能发挥力度欠缺。主要表现在：1.信息资源沟通失衡。调研中发现各部门之间对于未成年人保护工作的政策理解参差不齐，甚至缺乏学习相关保护政策的渠道，在政策认知上的缺漏导致协同部门无法精准对接未成年人受保护需求。2.联席机制考核无力。调研发现，作为牵头部门的民政常常陷入“夹心”式困境。一方面，对于许多疑难案件的处置，协同部门的配合成为案件解决的关键环节。但在组织未成年人联席工作时，民政部门作为牵头单位，对于调动协同部门的配合度上缺乏抓手，因此可能导致未成年人无法有效实现需求对接。另一方面，现有针对未成年人保护工作的考核制度最终被考核方为民政系统，而对于协同部门的考核并未能落地。3.权责范围模糊不清。自2020年起，各区/县陆续挂牌成立未成年人救助保护机构，同时，福利院、未成年人救助保护中心以及救助管理站等相关单位也向未成年人及家庭提供服务。未保救助保护机构员工表示，在面对疑难案件时，无法清晰界定机构自身与其他相关单位的职责划分，缺乏规范的工作指引，尤其是处在转型期的儿童福利机构，由于对未保工作的经验不足，对于未成年人的接收、分流、服务职责难以厘清，亟需规范化、标准化的未保工作权责指引。 　　（二）专职专业人力资源有限 　　面对未成年人救助服务需求日益多元化和复杂化，现有的专业服务队伍力量仍相对薄弱，主要体现在以下三个方面：1.专业人员配备不足。未成年人救助保护机构的工作人员大多为兼职工作人员，难以同时兼顾自身本职工作和未保机构内事务。此外，现有的部分全职工作人员，多为其他部门调动至未保工作岗位，因此未保工作的专业水平、专职力量仍有待提升。如此一来，工作人员工作强度大幅度增加，而工作报酬却未能相应提升。问卷显示，52.4%的工作人员表示“工作压力大”是离开此工作领域的主要原因之一。长期的疲劳工作，致使工作效率无法保障，难以高效满足未成年人受保护需求。编制工作人员为兼职、机构入驻、全职工作人员不懂未保工作。2.专业督导力量欠缺。为了提升未成年人保护能力，多数机构会组织员工参加未成年人保护法、家庭教育法等相关培训，但目前还未形成完整的督导体系。此次调研数据显示，超过10%的受访者从未接受过督导培训，超过50%的受访者表示接受督导培训的频率为“两个月一次甚至频率更低”。机构工作人员仍然普遍反应出对自身专业能力的担忧，尤其在遇到政策困惑或疑难案件时，缺乏专业督导帮助，只能根据过往的工作经验，在“试错”中推进工作。3.跨专业团队力量薄弱。未成年人所需的服务内容涉及心理健康、精神健康、法律服务等多个方面，还可能有非常精准的个性化服务需求，例如女性未成年人倾向于寻找女性心理咨询师，而机构工作人员专业资质以及其可以链接的专业力量相对单一，面对青少年的综合需求，无法有效链接专业服务。 　　（三）保护网络不够完善 　　新版《中华人民共和国未成年人保护法》从家庭、学校、社会、网络、政府、司法等六个方面明确了未成年人受保护范围。调研中发现，六位一体的保护网络主要存在以下问题：1.职责落实不到位。“家长不配合”、“相关单位责任推诿”、“学校更注重成绩”是在调研中反映出最突出的保护网络问题，课题组成员发现，最终未成年人保护的重任大多还是落在政府的肩膀上，相关协同部门未能充分发挥出保护优势。2.资源重复浪费。调研中发现，除了未成年人救助保护机构以外，还有多家单位同时向未成年人提供服务项目，并且服务项目具有较高的同质性，例如妇联、共青团等组织同样为未成年人及家庭提供服务，但项目提供者之间在信息资源方面并不畅通，未能实现保护服务的统筹分配，如此以来不仅可能造成资源的重复浪费，同时，多次的重复服务，例如创伤中的危机干预，还可能将未成年人置于多次二次伤害的风险之中。3.保护网络割裂。由于未成年人保护遵循属地原则，社会工作者在开展服务过程中，如遇未成人的生活轨迹涉及到跨区域流动，未保工作职责职权在属地和居住地之间难以落实，割裂了未成人的保护网络，从而未能及时保质保量提供服务。 　　（四）品牌打造有待提升 　　品牌是提供未成年人保护服务的名片，更是扩大未成年人保护社会影响力、提升未成年人保护社会认知水平的重要方法。目前，未成年人保护工作服务项目类型单一、服务内容缺乏特色、服务效果缺乏可持续性评估。一方面，由于未成年人保护的服务效果评估体系不健全，易将服务的频次和覆盖人数作为评估的指标，而未能针对未成年人接受服务后的各方面变化发展提供评估。此外，在调研过程中，通过翻阅未成年人服务记录发现，一些社会服务组织对于未成年人的服务内容缺乏专业性、服务效果缺乏可信性，需要进一步完善服务体系。

　　（一）加强财政力度和弹性 　　财政拨款是未成年人救助保护机构的主要经费来源，主要用于机构的日常开销和购买社会组织服务。一方面，建议增加针对未成年人救助保护中心的专项拨款，可用于购买社会服务。目前拨款数额十分有限，机构必须精打细算才能得以维持，致使社会组织难以提供更完备的服务；另一方面，提升财政使用的弹性。未保工作以人为本，不同于一般的行政工作，在财政支出、服务规模、项目展开方面都具有不确定性，不同时期的动态变化较大，难以全面预估后按照周密的财政计划开展，是工作进行过程中的难题之一。因此建议加强顶层设计，在加大财政拨款力度的同时提高财政拨款灵活性、弱化量化财政指标。 　　（二）增加专职社工岗位 　　建议在未成年人救助保护中心可以设置全职社会工作岗位，结合入驻的社会工作机构，共同处理未成年人保护工作。这样可以避免频繁调岗，可以进一步提升未保工作人员稳定性、提升未保工作专业性，进而加强机构能力建设，持续向社会提供未成年人保护服务优质项目。 　　（三）建立联席考核机制 　　不断完善民政部牵头协调，职能部门各司其职的协同责任体系。一方面健全职能部门之间的横向协调机制，另一方面，强化市、区、街道、社区的纵向联席机制，从而形成齐抓共管的格局。进一步明确各职能部门和街道在未成年人保护工作中的详细职能划分。为了提升部门协作动力，建议将部门协作效果纳入年度部门高质量考核之中。由民政部门对联席部门设立未成年人保护联席评估考核体系，并对各部门进行综合考评。 　　（三）构建综合智库平台，推进未成年人保护救助精准化 　　未成年人保护涉及到教育、法律、心理等多方面专业领域，建议由民政牵头协调，在全市和各区/县内成立跨专业综合智库网络平台，并将智库资源发放给各个未成年人救助保护机构和儿童关爱之家，方便工作人员链接到专业技术力量。此外，建议进一步做好困境未成年人摸排工作，由民政局联合教育部门展开统计，收集各职能部门以及社会各界力量在未成年人保护方面的服务信息。在需求评估基础上，对应智库平台和资源网络平台，聚焦重点困难对象，精准链接资源。 　　（四）立足服务质量，完善服务效果评估体系 　　在解决“服务效果缺乏有效度”问题上，课题组结合苏州各区/县未成年人救助保护机构实践经验，以立足现实并适度超前为原则，建议由市一级层面建立并完善标准化综合指标体系，作为区、县未保工作规范化指引，同时进一步明确涉及到未保工作的各部门、各机构、各工作人员职责职权，以评估未成年人保护服务效果有效度，主要包括固定场所情况、机制建设情况、服务开展情况、服务创新情况、服务效果情况等五个一级指标。 　　（五）构建大未成年人保护体系 　　截至2022年第三季度，全市18周岁以下户籍未成年人有155万，其中困境儿童约6767人。面对庞大的未成年人群体，未成年人保护工作应当放眼于整个未成年人群体，推进未成年人保护体系从问题补缺型向适度普惠型转变。建议民政部门牵头协调“家庭—学校—社会—网络—政府—司法”六位一体力量，从“预防—干预—复元—积极发展”四个维度构建“大未成年人保护”体系。 　　（六）扩大未成年人保护宣传力度 　　加大未成年人保护宣传力度，社区、学校以及儿童关爱之家可以从家庭、学校、社会三个层面着力提升未成年人保护意识，建立并完善未成年人保护“强制报告”机制，扩大未成年人受保护需求发现渠道，以化解未成年人受侵害的隐性风险；同时重点关注处于风险中的未成年人，并对其进行及时干预，以降低风险对其个人和家庭影响程度；对于困境未成年人，联动未成年人保护网络，帮助其适应社会，最终实现所有未成年人的积极发展目标。

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