标 题：

关于推动个人破产制度完善，优化创业创新环境的建议

市民建：

《关于关于推动个人破产制度完善，优化创业创新新环境》提案收悉，现答复如下：

近年来，个人破产立法逐渐成为社会共识。个人破产制度具有公平合理调整债权债务关系，赋予过度负债的债务人经济重生机会的功能。建立个人破产制度，对于完善我国破产法律体系，保障经济健康稳定发展，化解社会风险是非常必要的。2019年2月，最高人民法院发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见-人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》，把研究推动建立个人破产制度和相关配套机制，着力解决以个人为被执行人的执行不能案件作为改革任务之一。2020年8月，广东深圳已通过个人破产条例，标志着个人破产立法的破冰起航。2021年5月24日，江苏省高级人民法院确认苏州全市法院开展“个人债务集中清理”试点工作。

一、苏州法院个人债务清理案件特点

（一）案件主要通过债务人申请

以吴江法院为例，受理的61件个人债务清理案件中，44件为债务人申请，17件为债权人申请，债务人申请占比为72.13%。在探索初期，由于当事人并不了解试点工作详情，案件来源主要需要法院主动推进。吴江法院通过执行案件的被执行人进行统一识别筛选，对初步符合债务清理条件的被执行人进行重点约谈，阐明个人债务清理的条件、程序及后果。经过多次约谈沟通，部分被执行人向吴江法院提出个人债务清理申请。在成功审结首例个人债务清理案件后，吴江法院也加大宣传力度，促使社会大众加深对新制度的了解。很多债务人在获知可通过个人债务清理程序摆脱债务困境后，主动向法院申请清理债务。同时，部分债权人通过参与个人债务清理程序，感受到清理程序的审慎和专业，也向法院申请对其他债务人进行债务清理，希望通过管理人查明财产情况，达成债务清偿方案。

（二）债务人类型均属于商自然人

从域外经验来看，适用个人破产的主体主要有两种模式：商个人破产主义和一般个人破产主义。从个人破产制度的发源地英国来看，个人破产立法经历了由商个人扩展至非商个人的过程。吴江法院出台的个人债务清理规定中采用的是一般个人破产主义，即不区分商自然人与消费者，均可成为债务清理的适用对象。受理的61件个人债务清理案件的债务人均属于商自然人，其中有40件案件债务人系为企业经营债务承担担保责任而陷入困境。上述现象也体现出由于我国个人破产制度的缺失，企业可通过破产程序退出市场，而企业经营者保证债务却难以豁免。企业经营者对破产保护有着现实迫切需求，故希望通过个人债务清理程序解决债务困境，这也是探索类个人破产程序的价值意义之一。

（三）更生程序适用率略低于清算程序

根据债务人的经济情况不同，即债务人的收入是否超过维持基本生活水平，个人债务清理程序区分为清算程序和更生程序两种。当债务人收入超过维持基本生活水平的，其需以制定债务清偿计划方式申请债务清理并适用更生程序。审结的56件个人债务清理案件中，更生程序结案占比39.2%，清算程序占比60.8%。一方面适用更生程序的债务人一般具有稳定收入，适用条件比清算程序苛刻，但另一方面适用更生程序的债务人参与债务清理态度更为积极，其欲通过缩减开支尽全力偿还债务，努力在可预见的时间内能彻底摆脱债务泥潭。

（四）获得经济重生的比例较低

吴江法院审结的56件个人债务清理案件中，其中9件适用更生程序成功通过清偿计划，1件适用清算程序裁定认可个人财产状况报告，上述10件案件债务人经过信用考验期后可向法院申请免除债务，另有45件案件以终结个人债务清理程序并恢复执行结案，故经债务清理获得经济重生的案件比例为17.85%。上述现象原因为，在适用更生程序的案件中采用一致决规则，一旦有债权人不接受清偿计划中的比例，清偿计划便无法通过。基于适用更生程序的债务人一般有稳定的收入来源，部分债权人对清偿率要求较高，很难达成共识。而在适用清算程序的案件中，由于债权人并未获得实际利益，故其并不考虑债务人的现实状况，就对债务人的财产状况报告投反对票。而管理人基于审慎的考虑，也不会申请法院强制裁定认可财产状况报告。

（五）更生成功案件债务清偿率较高

吴江法院审结的22件适用更生程序的案件中，有9件成功通过清偿计划，上述清偿计划中清偿率最高为100%，清偿率最低为1.07%，平均清偿率为51.67%。经过与债权人沟通，收集社会公众意见，邀请代表委员见证，发现债权人并非完全拒绝免除债务人未予偿还的债务，其主要担心债务人存在逃废债、个别清偿等行为，债权人关注的核心是债务人的诚信表现，以及是否已经全力以赴的清偿债务。

二、目前苏州法院的主要做法

（一）规范指引先行，创新工作理念

在学习借鉴浙江台州、温州等先进法院经验，结合审判执行实际，吴江法院起草个人债务清理的规范性文件，并向部分高校学者征求意见，后于2019年10月21日出台《关于个人债务清理的若干规定（试行）》，被江苏省高院简报刊发推广。在经过前期实践探索后，于2021年4月及时对已出台的规定进行修订，主要在适用范围、与执行程序的衔接、对债权人的效力约束、信用考验期的设置、债务免除的模式等方面进行完善，以更好适应现实需要，保障个人债务清理工作顺利开展。

（二）严格适用范围，防止制度异化

明确以“诚实但不幸”的、无法清偿到期债务的个人或个体工商户为实施对象，因赌博、挥霍消费等不良原因导致不能清偿债务的，或有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的债务人排除适用清理程序。扎牢审查受理关口，坚决杜绝债务人意图借此程序逃废债务。在审查金某申请个人债务清理案件中，发现其在执行程序中存在规避、对抗执行的行为，故裁定不予受理其个人债务清理申请；在受理苗某个人债务清理申请后，经管理人调查其存在不如实申报财产的行为，故裁定中止个人债务清理程序并恢复原法律文书的执行，同时对苗某进行罚款。

（三）多重筛选甄别，做细释明工作

优先从已进入执行程序，经调查无财产可供执行或财产不能清偿全部债务的个人，或为企业提供保证担保且企业已进入破产程序的经营者中，进行初步筛查。约谈个人债务人40余次，详细介绍个人债务清理的条件、程序及后果，询问其意见。组织金融机构座谈3次，探讨内部审批难点。债务人提出清理申请后，取得全部已知债权人同意后，裁定受理个人债务清理申请。在个人债务清理规定进行修订后，申请主体已由债务人扩展到持有十万元以上到期债权的债权人，同时采用书面方式征求已知债权人意见，从而扩大清理程序的启动途径。

（四）区别程序类型，匹配司法需求

设置两种债务清理程序，无个人收入或收入不足以维持基本生活水平的债务人适用清算程序；有个人收入且超过维持基本生活水平的债务人适用更生程序，需以制定债务清偿计划方式申请债务清理。根据债务人有无执行案件，区分“执清”“个清”两个案号，并分别交由执行部门、破产审判部门审理，吸收执行成果，发挥各自优势，体现职能分工和协调配合。在江苏省高院出台关于类个人破产试点工作的问题解答后，按照解答内容要求统一立“执个”案号进行审理。

（五）简化审理程序，突出审理效果

相对企业破产，提供更为简洁、快速的救济程序。压缩申报期限，债权申报期限自人民法院发布受理债务清理申请公告之日起计算，最短不得少于三十日，最长不得超过两个月，债权人申报债权的，接受个人债务清理规定的约束。以召开一次债权人会议为原则，申请更生程序的债务人需在第一次债权人会议前向管理人提交债务清偿计划，同时限制清偿期限，分期清偿计划的履行期最长不得超过5年。因不可归责于债务人的原因导致无法按期执行清偿计划的，给予债务人一次延长执行期限的机会，但债权人因延期清偿所受的损失应当得到合理补偿，实现债务人与债权人利益的平衡。若涉及减少债权清偿率的，应经利益受损的债权人的一致同意。

（六）灵活指定管理，确保管理效率

对企业债务承担民事责任且该企业已进入破产程序的企业经营者或其他有关人员申请债务清理的，指定企业破产管理人担任个人债务人管理人，简化选任方式的同时发挥企业破产管理人熟悉案情的优势。针对个人债务清理程序简洁、快速的特点，推广个人管理人制度，发挥个人管理人权责集中、灵活高效的优势。

（七）明确表决规则，公平清理债务

参照企业破产法针对重整计划草案设置不同于财产管理、变价、分配方案表决规则的制度安排，对于更多体现当事人意思自治的债务清偿计划，适用全体债权人一致同意规则；对于强制性色彩较浓的个人财产管理、变价、分配方案，适用三分之二多数的表决规则，实现个体权利保护与团体决策效率的平衡。

（八）注重利益衡平，引导宽容失败

保护债权人公平受偿的同时，增加债权人对个人债务清理程序赋予债务人重新开始机会的认同，停止适得其反的追债行为，赋予债务人及其家庭喘息和修复的时间和空间，促使债权人作出追偿的合理妥协。债权人会议中增加债务人诚信承诺环节，回应债权人心理需求，最大程度争取债权人理解和支持。

（九）规定自由财产，保障基本生活

参照执行程序关于不得查封、扣押、冻结财产的规定，明确豁免财产范围，维持债务人及其所抚（扶）养家庭成员基本生活水平的必要费用与生活用品，作为债务人工作的必要工具，以及与债务人有特定人身关系的财产，准予债务人保留，确保债务人的基本生存需求。明确豁免财产的确定程序，豁免财产清单应经债权人会议三分之二多数表决通过，未获债权人会议表决通过的，由人民法院裁定。

（十）确立免责功能，强化信用监督

受理个人债务清理申请的，同时作出限制债务人行为的决定。因债务人无财产可供分配或财产分配完毕或债务清偿计划执行完毕而裁定终结债务清理程序的，经过信用考验期后可申请法院许可免除其未予偿还的债务。根据债务清偿率的高低设置最长6年的信用考验期，信用恢复前，债务人不得有高消费行为，不得担任任何企业的法定代表人、股东、董事、监事。信用恢复前或信用恢复后两年内，发现债务人存在逃废债行为的，恢复按照原债务额进行清偿。在公共信用平台公示清偿计划、信用限制，接受社会各界对债务人的监督。

三、苏州法院对个人破产制度的建议

（一）提高执行规范化水平，建立判断诚信客观标准

现阶段还需要从案件被执行人中筛选出适格债务人，因为通过执行程序可以对债务人的行为进行考察，同时也能掌握其资产负债的整体情况。要获取判断债务人诚信的明确证据，就要求执行程序中严格落实财产申报制度，加大财产调查力度，与当事人及时联系沟通，确保对债务人诚信的判断是客观真实的。

（二）及时出台法律规范，全面巩固创新成果。

个人债务清理程序需要社会认同配合，多项事务的运行离不开相关部门的协同。基层法院在试点工作中深感仅依据各基层法院作出的规范，很难推动协助部门通力配合。各基层法院总结提炼类个人债务清理经验，为个人破产立法提供丰富实践素材，推动个人破产制度早日出台，使个人债务清理归入独立法律程序。

（三）争取金融机构支持，解决一致行动难题

协调争取金融监管、资产管理、征信部门支持，出台高层级的联合文件或备忘录，指导金融机构解决投票难题。金融机构可将涉及个人债务人的不良资产打包出售，通过市场化方式，提高债务清理案件的办结成功率。2022年5月10日，苏州市中级人民法院联合苏州市司法局、苏州国际发展集团有限公司、苏州银行股份有限公司、东吴证券服份有限公司、苏州资产管理有限公司成立企业庭外重组中心。该共建机制的建立为将来个人破产资产引入制度打下了坚实的基础。

（四）府院联动，优化信用制度

加强府院联动，我国征信管理部门应在其信用管理软件中，嵌入大数据、区块链、云计算和人工智能等技术。譬如，运用大数据技术全面、客观、真实地归纳破产自然人的信用画像，运用区块链技术回溯与核实信用画像，运用云计算和人工智能技术实时监控其行为，及时梳理分析发现其异常行为。同时在立法上，可以考虑扩大我国《征信业管理条例》的概念界定，在确保信用信息得以合理使用前提下，在立法中引入个人破产征信信息收集的负面清单，对信用档案采集和记载信息的范围予以解绑。

（五）加大案例宣传力度，引导大众观念更新

加大宣传力度，延伸审理效果，更新社会公众理念，增加对新制度的认同。发布正反两类典型案例，一类是诚信债务人通过清理程序，经济上获得重生，另一类是驳回存在规避执行行为债务人的清理申请，并对不诚信行为进行相应司法制裁。

苏州市中级人民法院

                             2022年6月15日