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建 议 人：
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方韧
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建 议 号：
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255
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标 题： |
关于加强既有建筑改造安全监管和立法惩治违规改建行为的建议 |
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| 建议内容： |
随着“城市更新”概念的提出，对城市中一些已不适应现代化城市发展、社会生活需求，出现落后、淘汰的建筑物，公共服务设施、市政设施等进行再开发、整治改善和保护的项目日益增多。城镇老旧小区、旧商业区、旧厂区改造，历史文化街区和历史建筑活化利用等在城市建设投资中比例不断提高。而无论采取哪种方式都涉及到既有建筑改拆、城市道路改造的安全问题，相邻建筑及改建建筑的结构安全、既有埋地管线的运营安全等。如何建设和监管直接影响到人民群众的生命安全和改迁地区的社会稳定以及职能部门的治理水平。
"3·7"福建泉州欣佳酒店、"7·12"江苏吴江四季开源酒店三层辅房等坍塌事故，都与违规设计、违规改建、违规施工息息相关。亡羊补牢为时不晚，杜绝大规模破坏事故的发生，刻不容缓。作为政府，需要充分认识到此类事故的发生，绝对不是靠哪一个行政主管部门能够杜绝遏制的，需要同时发挥各级社会管理组织的职能，齐抓共管才能解决。现针对城市更新中的既有建筑拆改谈一些个人看法，建议通过源头管理，法律惩戒，责任主体，流程管控（房屋鉴定、设计审图、方案论证、行政许可），政府监管，奖励举报等多措并举，有效遏制隐患、规范各方行为、杜绝事故发生。
1、抓源头管理：由于既有建筑建成年代跨度极大、类型复杂多样、产权主体多元、遍布城乡各个角落、数量极其庞大。如何确保信息通畅是首先要解决的问题，大型改造项目一般各项手续齐全、程序合法，而大部分小项目往往无程序、无流程、也没有施工许可，这就造成谁的房子、谁在使用、哪个在施工改造都不清楚。实际上在2020年《江苏省政府办公厅关于切实加强既有建筑安全管理工作的通知》中早就提出了构建既有建筑安全网格化管理体系的要求，所以只有充分发挥街道（乡镇）、社区、物业服务企业等基层力量，形成各级政府、行政主管部门、行业主管部门、基层组织的作用，才能共同做好面广量大的既有建筑改造安全管理工作。关键是要把网格化管理落到实处。
2、抓法律惩治：我市对既有建筑改造的违规行为，目前有规可循的是由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议于2018年7月27日批准的《苏州市房屋使用安全管理条例》，条例第六章法律责任中主要以经济处罚为主，并在第四十五条中规定：“房屋使用安全责任人、房屋使用人以及设计、建设、施工等单位和个人有本条例规定的违法行为并受到处罚的，相关信息纳入公共信用信息系统，按照规定实施联合惩戒”。而真正上升到法律层面的，只有出了事故，才能以“危害公共安全罪”等进行法律惩处。那么如何加强对既有建筑的违规改拆的法律惩治，以高压态势来防患于未然呢？我认为借鉴酒驾治理就是一个最好的例子，2011年5月1日《刑法修正案(八)》和修改后的《道路交通安全法》正式施行，醉驾被认定为危险驾驶罪，醉酒司机将受到刑事处罚。至此虽酒驾仍有发生，但发生率大幅降低，拘留、禁驾的威慑力要远大于行政经济处罚。因此，针对已制定出台的既有建筑安全管理地方性法规，建议根据经济社会发展需要和现状，按照立法程序开展立改废释工作，以提高地方法规的针对性、实效性和威慑力。同时呼吁国家要在法律层面上将“对既有建筑违规改拆建，有可能危害公共安全的行为”增加到目前已有的四十七个“危害公共安全罪”的罪名中去，尽快做到立法明确，有法可依。
3、抓责任主体：《住房和城乡建设部关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》（建质规〔2020〕9号）明确建设单位是工程质量第一责任人，依法对工程质量承担全面责任。而对既有建筑而言，省政府通知也明确了既有建筑所有权人、管理单位、实际使用人或管理人应当承担既有建筑使用安全责任。各地要进一步夯实既有建筑使用安全责任人的使用安全主体责任，督促既有建筑使用安全责任人严格规范建筑使用行为，严格依规履行既有建筑改扩建、装饰装修工程基本建设程序，严厉打击非法建设、违规改造、擅自改变建筑用途等行为，对违法违规的使用安全责任人依法给予行政处罚并实施信用联合惩戒。其中安全责任涉及人员过多，为全过程担责，要杜绝事故发生，必须抓住源头。因此，只有明确既有建筑所有权人应是安全第一责任人，属于国家或者集体所有的既有建筑，其管理单位应是安全第一责任人，才能从源头上切断不合法、不合规的改拆。
4、抓流程管控：到目前为止仍有不少既有建筑改拆建工程是没有被纳入基本建设管理程序的，根据苏州市建筑工程施工安全生产专业委员会2022年1月27日颁布的《2022年苏州市建筑施工领域“零事故”目标行动方案》中十个专项行动之一“既有房屋违法拆改结构行为清查行动”的要求，房屋结构改造实行行政许可制度，既有建筑改拆前必须依法办理建筑工程施工许可或小型（临时）工程备案手续。这里需要引起重视的是随着城市更新步伐的不断加快，对于那些已达到或即将达到设计使用年限、地基基础或结构构件出现异常或受损情形，仍需继续使用或改造后使用的人员密集的既有建筑，特别是非全现浇混凝土框架结构且采用预制多孔板的既有建筑，建议必须履行房屋鉴定、设计审图、方案论证、行政许可程序，否则极易产生安全隐患。
5、抓政府监管：要坚决遏制影响房屋结构安全的违法拆改建行为需要各级部门协同配合，绝不是靠某一部门能够独立完成的，这事关人民群众的生命财产安全。对待违规行为要不姑息、不容忍，发现一起查处一起，起到处置一例震慑一片的效果。如果在法律完善的基础上，能做到司法联动，那么政府的监管力度将会得到大大的提高。
6、抓举报奖励：群众路线是党的根本工作路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去。遍布城乡各处的既有建筑改拆，要发动社会公众报告身边的违规行为，消除监管盲区，及时发现、及时处置、及时消除。举报奖励是最好的手段。
虽然要素较多，但必须程序简洁，抓手有效，方能为各方责任主体接受并贯彻执行。既有建筑安全管理，应尽早出台国家层面的房屋建筑全寿命安全管理法律，以切实维护公共安全和公众利益，这是本提案的核心建议，也是消除隐患的根本之策。
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承办单位：
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主办 | 苏州市住房和城乡建设局 | |
| 协办 | 苏州市司法局;苏州市城市管理局;苏州市行政审批局; | ||
| 办理期限: | 3个月 | 答复时间: | 2022-09-27 16:39 |
| 办理类型: | A：已经解决 | ||
| 答复内容: |
对市政协十五届一次会议 第255号提案的答复
方韧委员： 您提出的《关于加强既有建筑改造安全监管和立法惩治违规改建行为的建议》收悉。现答复如下： 苏州市城镇化起步较早，大量房屋已进入全生命周期的“中老年”，很多房屋由于当时设计标准不完善，建造标准不高，随着时间的推移，房屋的结构构件、设施设备等逐渐老化。同时，随着经济社会持续发展，新产业、新业态不断出现，各类市场主体快速更新，部分房屋在居住、经营使用过程中，存在 产权人或使用人擅自增大房屋荷载、拆改房屋承重结构等影响 房屋结构安全的违法行为，导致房屋使用安全隐患产生。 一、完善既有建筑安全管理政策法规 2018年，结合新时期城市运行治理和房屋使用安全管理实际，根据国家、省有关要求，我市对原《苏州市房屋使用安全管理条例》实施修订，在建立房屋使用安全管理体系、明确房屋使用安全责任、规范房屋结构改造安全行政许可、建立强制解危制度以及救助制度等方面进行了实质性的修改。2018年7月，经省第十三届人大四次会议批准，新版《苏州市房屋使用安全管理条例》出台，自2019年1月1日起施行，为我市房屋使用安全管理工作提供了有力的法律支撑。 2019年8月27日，苏州市建筑工程施工安全生产专业委员会办公室印发《关于切实加强全市小型（临时）建设工程安全监管的通知》（苏建筑安全委办〔2019〕6号）；2020年4月，苏州市建筑工程施工安全生产专业委员会先后印发《关于全市小型（临时）建设工程安全生产实施清单式监管的通知》（苏建筑安全委〔2020〕1号）《关于进一步加强小型（临时）建设工程安全生产监管工作的通知》（苏建筑安全委〔2020〕2号）；2022年9月14日，苏州市建筑工程施工安全生产专业委员会办公室印发《关于优化小型（临时）建设工程备案管理工作的通知》（苏建筑安全委办〔2022〕28号）。一系列文件的出台，从项目登记备案、安全生产告知承诺、日常检查、事故责任追究等方面，全面规范小型（临时）建设工程安全监管。 二、建立健全既有房屋使用安全管理体系 为有效管控房屋安全隐患产生，及时消除既有房屋安全隐患，切实保障房屋使用安全，市住建局认真贯彻落实《苏州市房屋使用安全管理条例》，遵循“属地管理、综合治理、预防为主、防治结合、确保安全”的原则，积极构建责任明晰、程序明确的房屋使用安全管理体系。2020年，市政府办公室印发《关于进一步加强房屋使用安全管理工作的意见的通知》（苏府办〔2020〕230号），在市房屋使用安全管理工作领导小组的领导下，充分发挥领导小组办公室作用，制定管理责任清单，理清各方职责边界，建立工作联动机制，推动各行业管理部门按照各自职责，做好房屋使用安全管理工作。同时，切实强化“属地管理”，推动管理重心向镇政府和街道办事处下移，督促镇政府和街道办事处在现有网格化社会管理体系的基础上，建好用好社区安全管理员和片区安全巡查员等工作机制。 三、明确既有房屋使用安全管理责任 全面开展既有建筑安全隐患排查，加大危险房屋整治力度，常态化开展房屋使用安全管理，促进房屋使用安全管理责任落实。多形式、多层次宣贯《苏州市房屋使用安全管理条例》，提高房屋使用各方安全责任意识，明确房屋所有权人、管理单位等应当依法承担的房屋使用安全主体责任，明确房屋使用人应当配合主体责任依法履行使用安全的义务，明确公安、资规、应急、教育、卫健、民政等部门应按职责做好的房屋使用安全管理专项监管工作，明确各地政府应做好本行政区域内的房屋使用安全管理工作。 四、建立健全动态发现处置机制 吴江区通过在乡镇（街道）设置窗口，配足后台审批力量，发挥社区、物业的监管作用，全面实行装饰装修挂牌、动态巡查、有奖举报“三项机制”，积极构建群防群治工作格局。 姑苏区通过房屋使用安全责任人签署《承诺书》的方式，加快许可办理，督促街道积极落实属地监管职责，组织工作人员不定期开展巡查、核实工作，确保房屋使用安全责任人严格依法合规进行装饰装修施工。 吴中区通过各类媒体公布办理流程，联合城建档案馆规范、简化图纸调取流程，畅通审批渠道，发放信息公示牌，要求申请人必须挂牌施工，严格按照许可内容进行结构改造。 相城区优化办事程序，畅通服务渠道，动员社区、物业力量共同落实属地网格化巡查报告制度。 张家港市出台《张家港市住宅室内装饰装修管理办法》，从申报登记、文明施工、竣工验收与保修、室内环境质量、装饰装修活动的禁止行为和需经批准的行为、法律责任等方面对住宅装饰装修的管理进行了明确规定。 昆山市发布《关于进一步加强既有建筑装修违法拆改管控工作的通知》，开辟“房屋结构改造安全行政许可”网上办理通道，市民可以通过“一网通办”平台线上申请。 今年以来，全市累计受理房屋结构改造行政许可5921起，发现疑似违法拆改1461起，经现场核实存在违法拆改行为476起，已处理完成违法拆改行为410起，采取行政处罚5起，罚款金额共计5.2万元。张家港市、常熟市、太仓市、昆山市、姑苏区已拟定举报奖励制度。吴江区已正式出台举报奖励制度，4名举报人兑现奖金1200元（因担心隐私问题，部分举报人未领取奖金）。 四、下一步工作 下一步，市住建局将根据国家、省、市工作部署，持续推进既有建筑改造安全监管，不断健全监管体系，依法依规惩治违规改建行为。 1.深入开展既有建筑安全隐患排查整治。进一步压实属地责任和行业监管责任，充分发挥基层网格作用，常态化推进隐患排查。对发现的隐患问题，建立挂牌督办机制，确保发现一处、消除一处，做到排查不留死角、整改不留余地。 2.切实加强既有建筑改造安全监管。针对利用既有建筑实施改建、扩建、翻建、维修、装修改造的小型（临时）建设项目，严格落实小型（临时）建设工程安全监管要求，从施工图审查、审批备案、日常监管等方面实施全过程监管，全力确保既有建筑改造行为安全可控。 3.加大安全事故责任追究力度。对拒不履行既有建筑使用责任、或放任安全隐患发生未及时整改消除的责任主体，严格依法追责。对发生生产安全责任事故的涉事企业，按照“四不放过”要求，从严、从快、从重追究事故责任单位和相关人员的责任；对涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
苏州市住房和城乡建设局 2022年9月27日 |
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