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关于推进沿太湖生态涵养区建设的建议

太湖是苏州和上海的重要饮用水源地，虽然水源地保护已经立法，但对水源地生态涵养区建设还没有专门的法规。为此建议我市应当推进沿太湖生态涵养区建设。

一、基本概况

生态涵养区是保护水源、促进区域生态平衡的重要功能区，它是利用生态循环系统保持自然自身净化能力，起到防污染屏障和化解污染的作用。根据我国各地水源地保护的经验，水源地周围都应当建立生态涵养区。2018年吴中区编制了《苏州生态涵养发展实验区规划（2018-2035）》，将金庭、东山两镇及两镇间、环岛500米范围内的太湖水域作为生态涵养发展实验区，并提出了“保山水，惠民生，促转型”的工作目标。这是一个好的开端，但是太湖沿岸还包括吴江区，生态涵养区建设不应当留有空隙。我市应当按照习近平生态文明思想做指导，保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展道路。

二、生态涵养区面临的问题

1、生态环境保护考核压力大。以吴中区生态涵养实验区为例，区内自然资源禀赋丰厚，拥有包括国家湿地公园、国家森林公园、国家地质公园、国家级风景名胜区、国家种质资源保护区在内的各类生态系统，山水林田湖一应俱全。近年来积极推进各项生态环境治理工作，“两减六治三提升”，“散乱污”企业整治，VOCs治理等。但是涵养区建设给经济社会发展带来了新的挑战。实验区总面积的83%涉及各级、各类有管控要求的生态要素，适用的国家、省、市各级条文超过80条。各类保护规划相互嵌套，不同的保护规划对统一空间的约束内容不一、相互冲突，加之管控要求表述相对简单，各类管控区域监督考核的尺度难以把握，对下一步日常监管产生不利影响。

2、民生保障压力不断加大。涵养区人口密集，根据吴中区统计年鉴，涵养区范围内劳动适龄人口总计58703人，其中就业人数52479人，就业率为89%。除了部分外出务工外，其中绝大部分人口（40547人）为本地就业。在近年来重生态、调结构、去产能的政策引导下，生态敏感地区不断提高产业门槛，部分不符合生态保护要求的传统产业被逐步清退或限制准入，新产业总体规模偏小，加之涵养区内从事农业生产也受到限制，在就业保障方面压力较大。实验区较高的人口密度同时催生出基本民生配套设施需求与实验区严格的管控不相适应的矛盾，学校、医院设施扩建也受到限制，基本公共服务能力弱化，农村住房要翻修和扩建呼声大。

3、产业发展进入瓶颈。涵养区主要是以适合生态循环的植物和动物的生产，且不带规模化排污。吴中区生态涵养区产业主要是太湖鹅、太湖湖羊、碧螺春茶、翘嘴红鲌、太湖莼菜、洞庭红桔、白沙枇杷等优质地方特色农产品生产，尽管是环境友好型的种植模式，但第一产业的收益与其他经济区域高速发展形成鲜明对比，产业短板十分突出。涵养区内高产值的工业经济限制发展，农地资源利用强度高，农业面源污染大，现状碎片化生产方式难以匹配生态涵养发展的高要求。同时旅游设施受限和旅游服务水平低等问题不断制约生态涵养区经济绿色发展。

三、推进生态涵养区建设的几点建议

1、坚持规划引领。推进我市生态涵养区建设，是践行“绿水青山就是金山银山”理论的最新实践，必须坚持规划引领，明确“一张蓝图干到底、一任接着一任干”的工作思路。在规划编制过程中，必须坚持三项原则。一要坚持生态导向，以严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线进行规划建设管理，以应保尽保的原则，紧紧围绕各级、各类生态脆弱区或敏感区，加大保护河湖、湿地、山地、森林及生物多样性力度，维护生态系统的完整性和连通性，构建全方位的生态安全格局。二要厘清功能区划，以全局性和长远性眼光，构建区域一体、多规合一的规划体系，梳理、破解各类规划空间的嵌套和重叠问题，明确区内各功能区划的空间边界，同步梳理适用于涵养区建设与生态保护的各级法律、法规、条例，厘清各类管控区域的管控要求，梳理负面清单，明确政策约束，用以指导涵养区各项工作。三要推动绿色发展。立足生态承载能力，加快推进转型升级，带动生态友好型产业发展，充分发掘区内的自然景观、历史文化遗迹和产业资源基础，鼓励区内乡镇因地制宜、优势互补、错位发展，将涵养区打造成为太湖生态文旅带上的璀璨光环。

2、坚持制度创新。将生态涵养区打造为苏州市范围内的生态制度特区，坚持创新生态考核、生态补偿等制度，充分发挥体制机制引导、激励作用，保障涵养区建设做到实处。一是要深化涵养区乡镇差异化考核制度建设，对涵养区内乡镇，坚持“不以GDP论英雄”，突出生态保护优先，坚持生态环境考核全方位、全覆盖，加大生态涵养、富民就业、公共服务方面的指标权重，实现以考督绩，推动涵养区内自发性开展生态文明建设各项工作。二是深入开展涵养区领导干部自然资源资产离任审计制度，开展对涵养区自然资产负债核算工作，落实党政领导干部生态环境损害责任追究制度。

3、完善生态补偿政策。增加对生态补偿转移支付资金，统筹并加大区级配套资金保障力度，按照保障基本运行、强化主导功能、规范资金使用的原则，加大对涵养区的生态补偿力度，探索增加奖补资金用于组织机构运行、征地费用等非项目支出途径，进一步减小镇级资金在项目投入中的比例，减少涵养区内乡镇财政压力。根据谁受益谁补偿的原则，探索苏州市乃至长三角一体化区域横向转移支付制度，通过直接给予财政资金，或通过支持引导绿色产业项目落地、提升公共服务能力等多种形式，带动实验区经济社会发展。

4、支持绿色创新产业发展。在严格落实负面清单，做好高污染产业禁入、腾退的同时，强调产业绿色转型正面引导，梳理正面准入清单，对优先发展类行业提供政策性支持，逐渐汇聚形成绿色产业高地，激发涵养区内乡镇自身“造血”能力，逐步扭转“最美的穷地方”困境。

5、突出共享共建。一要领导挂帅，建立生态涵养建设领导小组，以强有力的领导凝聚各部门、各板块合力，统筹协调各项工作。二要加强社会参与，引进和培养一批促进生态发展涵养区建设的熟悉科技人才及团队，吸引社会主体参与涵养区公益项目。三要加强宣传教育，引导全民树立生态意识，充分利用电视、报刊、广播、网络等媒体，多平台、全方位开展生态文明建设宣传教育进企业、进校园、进社区，积极推动全民参与实验区建设，形成共建共享良好生态环境的浓厚社会氛围。