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关于进一步改进和完善苏州“河长制”的建议

根据市委办、市政府办2017年4月印发的《关于全面深化河长制改革的实施方案》，苏州市按照分级管理、属地负责的原则，建立了市、市（区）、镇（街道）、村（社区）四级河长体系，实现规划河道河长全覆盖。全市34条（座）重要河湖落实市、市（区）两级双河长，黑臭河道明确各市、区政府（管委会）主要领导为河长，每名市级河长安排一名河道主官协助河长工作。市级第一总河长由市委书记担任，市长任总河长，市委副书记、常务副市长和分管水利副市长担任副总河长。各市、区总河长由本级党委主要领导担任，构建相应的河长组织体系。各级河长因职务调整发生变动的，接任者自动承担河长职责。市级成立全面深化河长制改革领导小组，设置河长制办公室，同时建立了相应的河长制工作配套制度，包括市级会议制度、信息报送制度、数据信息共享制度、工作交办制度、工作督查制度、工作验收办法等。河长制实行以来，苏州河湖管护水平显著提高、“一河一策”精准治理逐步推进、专项行动取得实质成效，还积极引导了社会力量参与。但还存在一些问题，需要深化改革，进一步改进和完善河长制。

一、苏州河长制实施过程中存在的主要问题

第一、面临“人治”而非“法治”的风险河长制的本质是首长负责制和责任承包制，“一把手抓”与“抓一把手”的自上而下的权力运作机制，利用行政力量来对河湖开展快短治理，这种制度的本质实际上是“人治”而非“法治”。存在两大风险：（1）导致行政资源配置的失衡。河长作为一个地方的党政领导，承担的行政任务是多元的而行政资源是有限的，这种与政绩挂钩的方式可能会导致领导在短时间内将过多的精力与资源投入到河湖治理中，导致行政资源配置的失衡。在河湖的状况得到有效改善之后，河长可能会对河湖治理有所松懈，将资源倾注到其他例如经济发展等方面。（2）权力过分集中风险。河长作为负责人负责河湖的所有综合管理工作，同时负责监督考核下一级河长的工作，可以说整个制度的推进都依赖于河长的决策，这种权力和资源的过于集中在没有充分道德自律性约束的情况下，很难避免其盲目决策、权力滥用的发生。

第二、多头管理职责不清的问题依然存在河长制的出现造成了河长与相关职能部门在河道治理上多头管理的问题。目前关于水资源管理与保护的法规有《水污染防治法》《环境保护法》《河道管理条例》等，但目尚未有法律明确各级河长的法定身份和权力，以及应当承担的具体职责，也没有明确河长与相关职能部分的权力分配、职责分界。

第三、考核问责形同虚设苏州的河长制方案，根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，对重视不够、措施不力、进展缓慢的进行约谈，对人民群众反映强烈却没有得到有效解决、河湖资源环境恶化、生态环境损坏、河湖空间岸线侵占等严重问题严肃问责。考核结果报送市委、市政府，通报市委组织部，并向社会公布，作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。按照河长制方案要求，苏州也出台了河长制考核问责激励办法，但实际上，自河长制工作开展以来，仅在2018年度通报履职不到位镇级总河长6人、镇级河长10人、村级河长20人，没有启动问责，也未影响相关河长的年度绩效考评。

第四、河长制的运行机构基础薄弱首先，表现为经费不足。苏州市河道纵横，河湖资源十分丰富。据2014年统计，全市共有各级河道21879条，总长度为21637.51公里，水域面积958.117 平方公里。另据统计，苏州市级2018年全年安排的河道管护经费为33163.16万元，其中县级13290.19万元，镇级16783.72万元，村级1348.25万元。相关统计还表明，苏州市安排河道养护经费的河道总长度21530.42公里，其中县级2698.48公里，镇级3535.63公里，村级15296.58公里。经计算，总体河道管护经费满足最低标准要求，但地区之前呈现不平衡不充分的状态，按最低标准计算仍有3个市（区）达不到要求。姑苏区226公里县级河道安排经费为1741万元，平均7.7万元/公里，远高于平均水平；而常熟市经费安排不足最低标准的50%。其次，表现为人员及专业水平不足。在河长层面，市、区两级河长基本由党委、政府、人大、政协四套班子领导兼任，分管各个条线，大部分河长从未接触过河湖管理，存在专业管理经验欠缺、能力不足的问题。基层河长、特别是村级河长，由村干部担任，部分村干部文化水平有限、人员流动性大，部分河网密布地区，一个村干部往往兼任多条河道河长，加上本身繁重的日常工作，在河湖管护方面很难履职尽责。

二、存在问题的主要原因

第一、法律制度建设较为滞后河长具体的法定职权和法律责任都是各省区市根据《方案》的指导，通过颁布一系列的规范性文件来授予的。河长的具体职权和法律责任，并没有通过《水污染防治法》《环境保护法》《水土保持法》等国家层面有关环境方面的法律来授予

第二、河长制对行政权力过分依赖河长制的核心任务是要通过河长的行政权力整合对水环境治理的各项职权，虽然这从表面上破解了之前多头管理、九龙治水带来的职能部门职能交叉部门协调困难等问题，但却破坏了原有的体制机制，产生了新的问题，那就是对河长行政权力的过分依赖。一条河流的治理力度很有可能会与这条河流河长的行政权力、掌握的行政资源大小成正比。当地党委、政府主要领导担任河长的河流因主要领导掌握的行政权力大，能调度的行政资源多，所需经费迅速落实，措施及时到位，治理起来效果就好；反之，一些不掌握相关行政权力、行政资源的河长，因需要协调多个部门，协调难度大、得到各部门支持力度小，治理效果就不尽人意。即使是主要领导担任的河流，可能因为领导频烦的调动或因为重视程度的差异，河流水环境治理力度和效果都难以得到保障

第三、河长制与现行行政制度存在着冲突河长制在一定程度上破解了水管理体制难题，但是并没有彻底解决，甚至带来了新的问题。首先是职能的交叉重叠问题，河长承担了一部分本属于水利、环保、农业、国土等部门的职能，河长大多是当地行政长官兼任，在专业性上远不如职能部门，但又掌握了更高的行政权力，势必会对原有行政机构的运行、决策产生影响。其次，“河长制，河长治”看似把责任落实到了河长头上，但因为河流的整体性流动性等因素及层级性设置，很难判断问题出在哪一级的河长，哪一段的河段长身上，当出现问题或整治未达到目标要求时却很难定性是哪个河长的责任，亦或是哪个只能部门的责任，如何追究具体追究责任成了难题。在交界河湖问题上，河长是依据行政区划分段分区设置的，如何协调上下游、左右岸的关系问题亦没有明确。

第四、公众参与和社会监督缺位目前河湖治理的公众参与和社会监督大多仍是狭隘的末端参与，即社会大众通过河长制公示牌公示的河长或河长办联系电话、市民服务热线电话反映河流存在的问题，对污染水环境、水生态的行为进行举报。

第五、考核问责机制不合理河长制的纵向考核的主流形式是体制内的考核监督，上级河长对下级河长、上级河长办对下级河长办的“自考”，考核制度目前只有基础性框架内容不够具体，对河湖治理工作的考核评价指标尚未形成体系。2018年苏州市全面深化河长制改革工作领导小组组织由4名市河长办副主任为组长的4个考核组对各市（区）进行考核，考核采取听取汇报、查阅资料、查验河湖治理方式，针对组织体系、工作机制、河长履职、河长办履职等几个方面开展。内部有资料显示，最终考核结果为考核优秀单位2个，其余均为考核良好单位。这样的考核结果本身就印证了考核制度、指标设计的不合理性，不能准确反映各地区河长制工作的开展的水平。

三、进一步完善苏州河长制的建议

第一，立法保障河长制一要将河长制成功经验上升为法律制度。通过地方性法规，授予河长具体职权，明确承担的法律责任。二要加强环境保护执法。要建立环境污染案件快侦、快破、快诉机制，有力震慑违法犯罪。加大对水环境污染的查处力度，诸如私设暗管、破坏农田、毁坏林木等污染、破坏环境资源的行为应予以相应处理，情节严重的依法追究刑事责任。要严格查处水环境污染背后的职务犯罪，把预防河长职务犯罪融入党委政府水环境保护的决策部署之中，及早预防犯罪。还要推广环境公益诉讼制度，加大企业环境违法成本。

第二，夯实河长制运行机制一要杜绝责任层层下放现象，明确各方职责。要科学设定责任分担机制。不同级别的河长承担的责任应不同于党政负责人，责任承担应来源于职责规定，要明确水污染治理目标任务的完成，这不仅是各级河长的责任，还是相关部门的责任。二要引进专业人才，提高治理效率。河长往往不具备河湖治理的专业知识。要通过专业定向招聘、人才引进等方式引入专业人才，探索河长与水环境治理专业机构的合作。要重视河长及河长办公室现有工作人员的业务水平提升。三要加大财政投入，提供经费保障。政府财政部门应当从经费保障层面加大对河长制工作、河湖水环境治理的财政投入。统筹好水环境治理相关部门的专项资金，在重大项目上积极争取中央、省级资金补助。在资金分配上，要侧重环境污染较重、基础设施不完善、经济发展较慢的地区。要建立生态补偿机制，根据“谁污染、谁治理”原则，收取污染企业的排污费，补偿水生态环境治理。四要健全问责机制，倒逼责任落实。在环境多元治理背景下，建议引入市场或专业机构等第三方提供的考核服务，以其意见作为行政考核的依据。同时，畅通公众参与满意度测评通道，体现治理体系民主化，提高公信度。行政负责人担任河长的，只承担其所任职能相匹配的责任，合理区分是直接责任还是领导责任，如跨流域污染，问题出在源头，该河长只要尽到监督、协调、督促职能即可，最终责任由其上流河长承担。同时，行政机关负责人离任前要对其环境责任审查，并终身负责，不能因其调动就不追责。

第三，引入市场机制一要严格排污权交易制度。政府可根据河流纳污能力，在对主要河流进行排污总量限制，治理污染成本较低的企业可以选择多削减排污量，并将其出售给治理污染成本高的企业来获利，提高了企业减排的积极性。二要完善断面水质生态补偿机制。建立以水环境质量改善为导向的跨界财政激励机制，根据上下游出境断面的水质达标和径流状况，建立水质超标 “罚款赔偿”和水质达标“奖励补偿”机制。三要重视公众力量在河长制落实中的作用。可以通过采取座谈会、听证会、民主协商等多种方式让更多的企业、民间组织及社会公众参与到治水中来，形成综合治理格局。要充分发挥舆论监督作用，加大违法曝光力度，及时公布违法排污企业名单，倒逼河长及时整改。“一河一策”的制定要征求公众的意见，河长履职的考评引入公众的评价，责任追究接受公众监督等等。四要重视民间环保组织的作用。根据2019年9月的统计，苏州全市共有志愿团队16464个，登记成为志愿者的人数为1400501人。然而在这如此庞大的志愿团队中，环保类的志愿团队数量却很少，水环境方面的志愿团队更是少之又少。例如，相城区民政局注册登记的社会组织总数有290家，而环保类的仅有1家，唯一的一家还是在政府政策下成立的相城区环境保护联合会，尚没有一家专门针对水环境的社会组织。一方面是环保类公益组织对专业性要求比较高，专业型人才欠缺；另一方面是环保类公益组织对资金的投入较大，收入来源少，仅靠会员会费、社会捐赠不足以抵消开支，难以维持运行。总之，为解决苏州市河长制实施过程中的问题，应该从立法保障河长制、夯实河长制运行机制、引入市场机制及重视公众力量等多方面着手。