023.关于提高城市地下空间规划建设管理水平的建议
信息来源： 发布时间：2019-09-23 13:59 浏览 次
建 议 人： | 农工党苏州市委员会 | 建 议 号： | 023 |
标 题： | 关于提高城市地下空间规划建设管理水平的建议 | ||
| 建议内容： | 苏州地下空间历经多年的开发建设，从建设规模来看，已经走在全国前列，根据《苏州市地下空间专项规划（2017-2035）》测算，目前苏州市区地下空间开发总量约2600万平方米，主要包括地下停车、轨道交通、地下隧道、综合管廊、地下商业和部分人防工程。但与住建部《城市地下空间开发利用“十三五”规划》提出地下空间开发利用的总体目标相比，在规划建设和管理过程中，还存在一些问题。 一、目前开发中存在的问题 （一）地下空间基础数据不清，缺少统一的信息化平台 地下空间专项规划中关于地下空间开发量的数据只是一个估算数值，并没有某个部门牵头对地下空间的开发量数据进行过普查，相关数据分散在各个部门。目前规划部门牵头建立地下管线数据信息化平台，人防部门掌握人防工程数据，轨道公司掌握轨道交通数据，市容市政和交通等道路管理部门掌握地下道路数据，新建建筑配套地下室的竣工测绘数据则掌握在规划部门手中，尚未有统一的地下空间数据信息化管理平台。 （二）地下空间开发利用功能单一，网络化系统性不足 目前我市地下空间开发量的绝大部分还是以停车功能为主，兼顾部分人防功能，仅有少部分结合轨道交通站点建设的地下商业和很少的地下道路，除了地下综合管廊和正在建设的高新区地下污水处理厂，还没有变电站、污水处理厂等地下市政基础设施。同时地下空间多为结合地面建筑配套开发，没有形成全市结构性的地下空间骨干网络，地下商业和地下道路没有形成系统。 （三）规划编制体系尚不完善，无法满足建设要求 虽然我市已编制总体规划层面的地下空间专项规划，但内容相对单薄宽泛，对后续的建设指导性不强，与地面规划的结合也不紧密。在编制过程中，也常常以规划、市政、交通或人防某一专业编制人员为主，最终的成果也往往偏重于某一专业，综合性不足。另外，在控规阶段，我市没有编制单独的地下空间控规，仅是在常规的控规编制过程中，加入地下空间的内容，内容过于宏观，无法满足后期土地出让时的要求，更无法有效地指导后期的建设。 （四）管理体制机制不完善，地下空间开发动力不足 地下空间开发利用实施过程中涉及规划、国土、消防等多个部门和各地块属地区（县）政府，尽管苏州市2011年已出台《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》，2013年又进一步出台《关于加快苏州市城市地下空间开发利用的实施意见》，明确了各个部门的职责，但是并没有确定一个牵头部门，地下空间开发利用工作并没有实质性的推进。开发商取得多个地块的，地块之间地下空间之间的互联互通基本可以实现，但涉及其他地块时，由于缺乏强有力的牵头协调部门，开发商也没有主动互联互通地下空间的积极性。 二、苏州市地下空间发展相关建议 苏州作为同时拥有历史悠久的古城区和经济发展迅速的新城区的特大城市，随着人口的聚集和城市的快速发展，地上可开发土地越来越少，因此更需要研究如何科学合理地利用好城市地下空间。为了实现国家“十三五”规划对地下空间开发利用的目标，更好地推动我市地下空间开发利用，加快建成立体城市，我们建议： （一）建立地下空间信息管理系统 建议参照2015年我市全面开展地下管线普查工作的成功经验，明确市级牵头部门，制定计划安排，各区分头组织实施，对包括地下管线、地下交通、地下市政设施、地下商业、地下停车场等在内的全市地下空间资源进行普查。由市级牵头部门建立市级层面的地下空间信息管理系统，各区建立区级层面的地下空间信息管理系统，人防、交通、市容市政等部门建立各自专业的地下空间信息管理系统，同时建立各系统之间的互联互通，并制定完备的数据更新维护机制。 （二）进一步发挥地下资源潜力 科学合理地推进城市地下空间开发利用，积极开展地下基础设施规划，大力提高城市地下空间资源利用效率。学习国外先进经验，进行地下建筑和地下市政设施的开发布局，从大型建筑物向地下的自然延伸，发展到复杂的地下综合体再到地下城；从地下供、排水管网发展到地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统，以及地下综合管廊。 （三）建立完善的地下空间规划编制体系 一是细化地下空间专项规划，尤其要细化地下空间的重点地区建设范围、地下地上空间一体化安排、开发步骤等内容；结合综合交通规划和各市政专项规划，对地下交通、地下市政设施等提出明确的要求；在编制过程中，应多专业的设计人员共同参与，使专项规划更具有指导性。二是在编制片区控规时，将地下空间的相关要求纳入其中，并深化地下空间的内容，明确地下空间各层的功能、标高，以及连通通道的位置等，使得后期地块拍卖时，具备可操作性和可实施性。三是地下空间重点建设区域应编制面向实施、更具有可操作性的地下空间专项规划或修建性详细规划，例如高铁新城、太湖新城或者平江新城核心区、石路地区等。四是加大轨道交通对周边地块地下空间开发利用的辐射带动作用，在轨道沿线用地优化规划的基础上，同步编制每条轨道线路的地下空间规划，以便在轨道交通建设过程中同步建设地下空间或做好对接预留。 （四）建立完善的管理体制机制 结合本轮机构改革工作，成立苏州市地下空间开发利用工作领导小组，明确具体牵头部门，负责地下空间开发利用的综合协调，以及地下空间工程建设、使用的监督管理。明确牵头部门后，尽快由牵头部门组织研究制定我市地下空间开发利用三年行动计划，有效地推动我市地下空间的开发利用工作。加强地下空间开发利用立法研究，制定《苏州市地下空间开发利用管理条例》，从法律层面明确牵头部门和各部门的职责，对地下空间规划的分类和编制、地下空间工程的规划管理、用地管理、建设管理和使用管理，以及信息化建设等工作作出明确规定，来规范和促进我市地下空间开发利用工作。 | ||
承办单位: | 主 办 | 苏州市自然资源和规划局 | |
| 会 办 | 苏州市城市管理局;; | ||
| 办理期限: | 3个月 | 答复时间: | 2019-5-30 |
| 办理类型: | A (解决、已经解决) | ||
| 答复内容: | 对市政协十四届三次会议第023号提案的答复 农工党苏州市委员会： 你们提出的关于提高城市地下空间规划建设管理水平的提案收悉。现答复如下： 一、苏州地下空间发展的机遇与挑战 （一）机遇 1.城市面临人口增长与资源环境紧约束，以及建设用地规模零增或负增、生态环境和城市安全底线的控制要求。 2.城市发展的高密度和高品质要求，集约化、复合化成为共识，地下空间正成为城市的稀缺资源。 3.苏州市是面向发达地区的特大城市，随着轨道交通的快速发展，地下空间大规模、综合化利用是城市建设与经济发展达到一定高度的必然阶段。 （二）挑战 1.老城地区文化历史保护开发需谨慎。苏州作为历史文化名城保护示范区，需要在历史文化资源的保护与开发中寻找平衡点。 2.河湖水系众多，地质条件不利，地下开发受限。不利的地质条件会增加地下空间的施工难度与成本造价。 二、地下空间开发利用现状分析 （一）开发规模分析 结合新一轮地下空间专项规划编制工作，通过整合相关部门数据后，初步估算苏州市地下空间已开发总量约4260万㎡，人均6.1㎡。主要功能包括商业设施、轨道交通、地下停车、隧道、市政设施等，其中地下停车占比最高，约达到65％。 （二）空间分布特征 一是全市均有分布地下空间，但是总体布局分散。二是各区中心地段建设较为密集，但是各区内呈零散布局。三是工业园区、高新区分布较多，其他各区较少，如工业园区约1150万㎡、高新区约920万㎡，其他各区在400至600万㎡之间。 （三）近期建设情况 在地下管线方面，市城管局不断完善地下管线信息，完成姑苏区主次干道地下管线的普查、补测分别为106条和65条，并建立地下管线信息管理系统，实现了地下管线数字化、信息化管理和动态维护。同时，市城管局依靠“一套系统、两项制度、三项措施”，加强管理、提升管理效率。 在综合管廊方面，在我市相关部门的共同努力下，桑田岛、城北路、澄阳路、太湖新城启动区和太湖新城二期五个国家试点项目全部按期完成，并通过住建部、财政部的验收。在试点项目带动下，相关配套制度制定相继出台实施，高新区纵二路、吴江区软件园、相城区春申湖路等一批项目也相继建设。 在市政设施方面，虽然我市地下市政设施建设起步较晚，但是近年来已有一批项目陆续规划建设。如高新区污水处理厂迁建和综合改造工程、平江历史片区生态净水项目，以及部分大中型垃圾转运站、轨道车辆段等项目都将采取地下建设方式。 三、地下空间相关政策及规划情况 （一）相关政策 苏州市委、市政府高度重视地下空间利用等相关问题。近年来，苏州市政府先后颁布了《关于加快苏州市城市地下空间开发利用的实施意见的通知》（苏府规字〔2013〕6号）、《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》等政策文件。 （二）规划情况 苏州较早开展了有关地下空间的相关规划工作。2011版苏州城市总体规划就已将地下空间、人民防空工程纳入专项规划。2017年，苏州市启动了新一轮城市总体规划（2035）的编制工作，也同步启动了新一轮地下空间专项规划的编制工作。目前专项规划已编制完成阶段成果，并通过专家论证。此外，我局近年来还组织编制了《苏州地下空间控制性详细规划编制研究》、《苏州市地下空间规划整合（2013）》、《苏州市地下综合管廊专项规划》等相关规划及研究。 四、地下空间开发面临的问题及规划对策 正如委员会提案中所述，苏州市地下空间开发存在基础数据不清、缺少统一信息平台、开发利用功能单一、规划编制体系不完善、管理机制不完善等方面的问题。针对上述问题，结合我局已开展的相关工作，提出以下规划对策建议。 （一）完善地下空间信息管理，纳入空间规划信息平台 配合新一轮城市总体规划编制，我市同步建设了“多规合一”空间规划信息平台、项目生成平台和并联审批平台。2018年底，我局负责建设的空间规划信息平台已完成专家验收工作，并将按照国土空间规划改革要求作进一步升级完善。今后，地下空间专项规划成果将纳入空间规划信息平台。在确定地下空间市级牵头部门后，建议同步建立地下空间信息管理系统，并与市级空间规划信息平台对接，实现双向数据更新维护。 （二）充分挖掘地下资源潜力，推进地下基础设施建设 通过从自然地质条件和城市建设影响条件两方面分析，将苏州市地下空间资源划分为四类控制分区（慎建区、限建区、适建区和已建区）。结合城市总体对2035年人口规模的预测，苏州市规划地下空间规模约在6000至8000万㎡。 优化地下空间总体结构，构建“一轴、两带、三中心、多借点”结构。合理配置浅层、次浅层和深层地下空间使用功能。坚持安全、高效、适度的原则，划定重点开发区、鼓励开发区和一般开发区，明确23个重点地区。继续推进地下交通设施、市政基础设施、综合防灾、地下公共服务设施的规划建设。 （三）结合国土空间规划改革，完善地下空间规划体系 根据中央、国务院关于国土空间规划改革的要求，结合国土空间规划体系的重构，建立“地下空间专项规划”——“重点地区地下空间控规”——“重要节点地下空间设计”的地下空间规划编制体系。针对苏州市23个重点地区，分别按照城市广场、轨道沿线、交通枢纽地区、产业研发新区、历史文化街区五大类型，深化细化地下设计方案，有效指导地下空间开发建设。 （四）加快建立市级领导小组，统筹地下空间开发利用 鉴于地下空间开发利用的重要性，以及目前地下空间开发利用中有关管理部门各自为政的现状，建议成立一个统一领导地下空间开发利用的机构，负责我市城市地下空间的综合协调管理。 目前地下空间管理的现状是划块而治，各自为政的管理体制，建议明确各种地下工程管理部门，并明确各管理部门的职责范围。 （五）健全地下空间法规体系，出台开发建设鼓励政策 建立和健全地下空间开发利用相关法规体系的目标，在于提高地下空间开发利用管理的科学化、法制化以及规范化水平，以进一步促进城市地下空间的开发利用和城市的可持续发展，提高城市现代化的管理水平。 建议出台有关地下空间所有权和使用权的登记、转让、租赁、抵押等方面的法律法规，以及地下空间开发的配套法规政策，包括税收、融资、政府基金或补贴、捆绑开发、民间参与建设等，最终使城市地下空间开发利用的行政管理和市场管理有法可依。 苏州市自然资源和规划局 2019年5月28日 | ||
附件