建 议 人： | 市农工党 | 建 议 号： | 032 |
标 题： | 关于加快城市更新步伐，盘活存量产业用地的建议 | ||
| 建议内容： | 随着长三角一体化发展带来的激烈竞争，苏州遇到了土地资源紧约束的巨大压力，产业发展与用地空间的矛盾不断凸显。新增可开发土地不足，在有效支撑外部机遇转化与落地的弹性方面已显乏力；低效或闲置的存量产业用地因缺乏有效的政策手段而无法被激活，违规变性使用侵害土地所有者权益与造成社会公共安全的情况时有发生，部分宗地在责令整改后出现了二次违规变性的情况。以工业园区为例，从土地的空间使用效率上看，区内存量产业用地的平均容积率约0.6，低于0.8的地块达到106宗（377.83公顷），占比为49.45%；工业用地中建筑密度低于40%的地块133宗（464.03公顷），占比为60.73%。从土地的经济产出效益上看，区内企业资源集约利用评价达到A级和B级的占比为59%，C级近37%，D级为4%，也就是说，区内41%的企业现状发展情况相对较差，需要通过有效的城市更新手段进行盘活，以提升土地的综合效益。 2020年7月，苏州市委、市政府关于印发《苏州市产业用地更新“双百”行动工作方案》，计划通过5年的时间，实施100平方公里低效产业用地存量更新，实现亩均税收提高30%，到2035年划定我市的工业和生产性研发用地保障线，划定的工业和生产性研发用地面积不低于100万亩，为进一步提高苏州市产业用地集约利用水平，促进资源高效率配置，推动产业高质量发展指明了方向。 当前存量产业用地更新模式主要有政府回购后公开招拍挂、国资平台通过股权收购后进行更新开发、企业在现行政策框架下自主更新等。经调研，大多数受访企业均表示有自主更新的强烈愿望，但囿于没有合法、合规的政策通道，以及较高的产业准入门槛、招商能力与投资监管协议履约要求，大量自下而上的自主更新需求被抑制，这也是造成较多违规变性、违规出租的主要原因之一。 （一）在更新的前期策划与规划阶段，缺少系统、清晰的操作流程 一事一议效率低、风险高。虽然我市已出台相关的更新政策文件，但涉及较重大城市更新项目时，仍需通过“一事一议”的方式落实，效率低、风险高。多元主体间利益难协调。针对一个存量产业用地对应多个权利主体的更新情况，尚缺乏协调多元主体利益的机制、办法，以及第三方机构的市场评估机制，往往陷入讨价还价的僵持局面。 （二）在报规报建阶段，相关部门间意见难协调、更新改造的合规难度大 部门协调难度大。大多数更新项目涉及部门多，而各部门间标准及要求经常不统一，刚性、弹性依据不充分、不明确，协调难度大。调规报规周期长。更新改造如涉及调整容积率或增加配套设施，加上各部门意见的协调，走完整个调规报规流程大多超过3个月，影响项目推进效率。更新合规困难多。建筑消防审查是建筑项目建设申报和企业运营时面对的最重要的审查之一。目前新型的生产，往往是研发和生产相结合，小试及中试规模居多，这些业态的用房与传统的厂房、仓库有明显区别。但因为没有适用的规范条文，消防部门往往取厂房或民用建筑条文中的严格项执行。产业用房随着入驻企业的更迭和发展，其空间处在不断变化的过程中，经常会出现内部改造的情况，导致有时执行政策前后不一。由于建设流程的原因，重新报审牵涉到规划变更、抗震审查、施工图（原图）审查、消防审查等环节，在过程中不断出现的新规范、新的要求成为既有建筑改造的拦河坝。 （三）在施工建设与后期管理运营阶段，缺乏履约监管和长效考核机制 无明确履约监管主体。目前，各区域在签订投资监管协议（产业发展协议）时，往往按照“谁提出标准、谁评估考核、谁履责监管”的原则进行考核，但产业项目发展的好坏涉及到方方面面，在实际履约监管过程中常常需要多个政府部门的通力配合，由于目前缺少明确的监管主体或协调机构，履约监管的“倒逼”力度仍有欠缺。协议监管缺乏法律依据。产业发展对当地经济的贡献因行业而异，但目前，一些区域投资监管协议对企业投资和税收强度要求“一刀切”，从法理上分析，投资监管协议属“君子协定”，与物权法也有矛盾之处，履约监管无法可依，造成“讲信用”的企业不敢签、“胆大”的企业随意签。 在土地资源日益稀缺、产业发展亟待转型、政府及企业均有更新和转型期许的背景下，深入探究加快城市更新步伐与盘活存量产业用地的方法、模式与政策，对城市发展具有较强的现实意义。通过对新加坡、上海、深圳、广州等地区在盘活存量产业用地方面的经验梳理，我们建议探索突破，加强存量产业用地更新的体系化与可操作性。 （一）转变观念，完善土地更新体系 转变存量用地更新管理思维。从“先规划-招拍挂-实施建设”的增量思路，转变为“先计划-再规划-实施更新和监督”，建立政策层次、管理层次、操作指引、技术标准等方面全流程更新路径，减少负面情况发生。制定存量产业用地更新管理流程。由更新主体提出申报，通过土地供应计划协调、更新规模统筹和计划管理，制定城市更新计划，划定城市更新单元，再细化编制更新单元规划，形成自下而上、注重全流程管理的更新管理过程。调整组织架构。明确履约监管部门，或借鉴新加坡经验，成立存量产业用地更新的专业职能部门，负责统筹决策、工作指导、计划安排、政策制定和创新办法研究，降低部门统筹难度，提高土地更新效率。加快推动苏州城市更新立法的前期研究工作。将城市更新纳入立法计划，使存量产业用地更新工作有法可依、有据可遵。可利用中新合作平台的政策优势，在工业园区先行先试。 （二）探索创新，建立全生命周期管理机制 实行长效土地管理机制和土地退出流转机制。探索建立低效用地清退机制，对用地出让后的运营进行监管及考评，对土地出让的年限适度弹性调整，进一步提高土地的流转速度，提高土地集约利用水平。明确更新方式和要求。对“工改工”、“工改研”、“工改其他”、“混合用地”等不同更新方式，按产权、用地性质、建筑功能变更等方向，规定详细的更新方式、方法与要求，并探索制定差异化地价补缴方式。明确新型研发生产类用房的消防规范执行标准，建立鼓励绿色更新与“老建筑合新规”的宽容机制，节约更新成本。建立奖惩机制。在鼓励企业自主更新、提高容积率等方面建立奖励机制，加强税收支持、金融支持和财政奖励、用地指标奖励等。根据企业发展绩效的优劣，通过城镇土地使用税、用电、用水、用气费用、排污总量、融资信贷等的差别化征收方式，提升低效企业对存量产业用地的持有成本，倒逼其转型升级或腾退土地。 （三）深挖潜力，充分调动市场积极性 鼓励多元主体参与更新。兼顾各方利益，鼓励多元主体直接参与存量产业用地更新的实施。明确政府、权利人、企业之间的分工职能，政府主要负责政策制定、计划规划和整体统筹，以及项目实施的协调和监管，权利人自行实施、市场主体实施或二者联合实施城市更新。引入协议出让方式。试点突破土地政策，允许原土地权利人自行更新改造，相关主管部门可与土地使用权人签订土地使用权出让合同补充协议，不走招拍挂程序，功能改变后的土地权利人仍为原业主，土地权属人享受土地增值收益，以降低转型成本。落实过渡期政策。按照国务院《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》、苏州市政府《关于促进低效建设用地再开发提升土地综合利用水平的实施意见》等文件要求，落实对相关工改项目给与5年过渡期政策支撑，提高企业发展弹性。 | ||
承办单位： | 主办 | 苏州市自然资源和规划局 | |
| 协办 | 苏州市税务局;苏州市生态环境局;苏州市工业和信息化局;苏州市住房和城乡建设局;苏州市财政局;苏州供电公司; | ||
| 办理期限: | 3个月 | 答复时间: | 2021-05-28 16:00 |
| 办理类型: | A：已经解决 | ||
| 答复内容: | （2021）苏资规（主）字第16号 签发：黄戟 对市政协十四届五次会议第032号提案的答复 农工党苏州委： 你们提出的关于加快城市更新步伐，盘活存量产业用地的提案收悉。现答复如下： 存量产业用地的盘活利用既是各方关注的热点课题，也是我们长期以来一直在关注和着力推动的重点工作，近10年来接连出台了企业用地回购、自行改造、低效用地再开发政策，实施了产业用地更新“双百”行动，去年又立足于引导社会力量参与的角度开始谋划城市更新工作。 一、立足实际，加快破解资源供需矛盾 随着我市经济社会的发展，资源供需矛盾日益凸显，而受到征地范围缩减的限制和新一轮国土空间规划的刚性约束，新增用地条件更趋严苛，发展空间逼近极限（“三调”数据显示，我市建设用地占比已达29.4%）。因此，走存量挖潜的道路，通过产业用地更新满足产业发展和转型升级需求已成为我市的必然选择和唯一选择。但从我市产业用地资源利用现状来看，仍然存在一些问题：一是布局不够集聚，大量村级工业用地与宅基地、耕地交错分布，产业层次低，安全生产和生态环保压力较大；二是利用强度偏低，平均容积率仅为0.6左右，远低于目前的准入标准（1.5）；三是产出效益不高，单位工业用地增加值仅为深圳的三分之一，A类企业单位工业用地增加值尚低于深圳的平均值；四是资源错配问题突出，20%产出效益较高的用地创造了80%的税收，好项目没地、低效项目占用大量土地的现象较为普遍。在这一背景下，我市自去年开始系统开展产业用地更新“双百”行动。 一是完善保障线划定初步成果。初步形成101.2万亩的工业和生产性研发用地保障线划定成果。对照121.2万亩现状工业用地，保障线外退出53.9万亩，其中退二还一24.1万亩，退二进三29.8万亩；保障线内保留67.3万亩，新增安排工业用地33.9万亩。按照分级分类划定要求，划定产业基地21个，面积75.5万亩，占比74.6%；产业社区65个，面积21.4万亩，占比21.2%；工业区块84个，面积4.3万亩，占比4.2%。并且在保障线外预留6.7万亩弹性空间。 二是强化全方位工作保障。组织方面，市政府成立了以李市长为组长的领导小组，各市区、各相关部门作为成员单位共同推进，各市区也成立相应的领导小组。政策方面，进一步充实政策“工具箱”，积极打造“三优三保”升级版，持续强化异地盘活低效用地力度，部署开展集体经营性建设用地入市试点，加快完善土地二级市场运行机制，实施差别化管理政策，打通“双百”行动落地见效“最先一公里”。考核方面，以高质量发展考核为抓手，市政府办公室印发《苏州市产业用地更新任务指标分解和考核方案》，着力实现对产业用地更新进度和成效的可视化管理。试点方面，选择相城区黄桥街道等5个地区，更新政策先行先试，打造产业用地更新先行区。 三是释放充足产业发展空间。紧扣产业用地更新目标，去年，全市供应产业用地456宗、2.45万亩，比去年同期增加44.1%；盘活存量建设用地近5万亩，全市供应存量建设用地占比达到68%。各地沿着“双百”行动实施路径，也分别开展了一些试水探索：张家港加快实施拆旧复垦，全年完成拆旧复垦近1万亩；相城区加大老旧工业区更新改造力度，大幅提升工业用地容积率；工业园区全国首创“10+N”供应模式，精准配置产业用地资源。 二、多措并举，促进低效用地提质增效 近年来，我市逐步由“增量扩张”向“存量提质”的新阶段转变，在不同的发展时期，我市在推进低效用地盘活利用上有着不同的政策举措。 一是开展企业用地回购。在早期以政府为主导的成片开发阶段，针对面上企业用地回购多头实施、回购标准不统一的问题，我市于2011年印发了《关于企业用地回购的实施意见》，明确回购企业用地的主体、范围、地价、程序和再利用的要求。近年来，我市结合淘汰落后产能、村镇工业集中区整治等各类专项行动，进一步加大企业用地回购力度，通过“退二优二”、“退二进三”，有效支撑了产业结构调整和城市转型升级。目前，企业用地回购仍然是存量工业用地盘活利用的一个主要方式。 二是鼓励实施自行改造。针对姑苏区过去成片开发已完成遗留的一批边角地块和零星用地，短期内不具备收储的条件，无法得到及时有效的利用。我们在2013年提请市政府出台了《关于优化配置城镇建设用地加快城市更新改造的实施意见》，允许各类主体利用自有存量土地按照新的控规要求自行实施改造，开发为不可分割的商务办公房产，充分调动既有产权人盘活利用存量土地的积极性。 三是系统推进低效建设用地再开发。既有企业用地回购、自行改造等政策对于优化和合理配置土地资源，推进节约集约用地起到了一定的促进作用，但随着经济转型升级的加快推进，对存量土地盘活提出了新的更高要求，而以往这些政策在具体操作过程中凸显出各方利益难以协调、市场动力不足等问题。为此，我们在2017年以六部委支持新产业新业态发展的用地意见为基础，出台了《关于促进低效建设用地再开发 提升土地综合利用水平的实施意见》。针对利用强度和亩均效益低下的产业用地等各类低效用地的情形，鼓励通过更新改造、集中开发、业态调整、政府回购等多种方式实施再开发，并提出了推行弹性年期出让、鼓励立体综合开发、零星用地协议出让、放宽自行改造政策在分割比例和开发业态上的限制、存量建筑用于新产业新业态可保持土地权利类型和用途5年过渡期不变等11项促进低效建设用地再开发的支持政策。 四是促进存量建筑盘活利用。去年底，我们以国家和省鼓励利用存量建筑发展新产业新业态和提升公共配套功能的“5年过渡期”政策为基础，针对这一政策在操作过程中，由于缺乏有效的产业认定机制、相关部门审批事项互为前置等原因造成落地受阻的问题，出台了《关于促进存量建筑盘活利用提升资源要素利用效益的指导意见》。通过画通审批路径、制定产业认定主体目录和正负面清单，解决“过渡期”政策落地的“堵点”和“难点”问题。同时，针对建筑保留条件下实施自行改造的情形，明确在部门会办的基础上，按照新建流程办理，走通了规划审批、施工图审查和消防审查的操作路径。 三、积极探路，谋划城市更新实施路径 多年来，我市在盘活利用存量土地、推进低效建设用地再开发方面开展了一系列探索实践，取得了一定成效，但也暴露出诸多瓶颈制约。传统的以政府为主导的成片开发模式受到政府债务管控收紧的影响已有调整的需求；社会力量参与自行改造的积极性尚未充分彰显，市场活力还稍显不足；既有更新改造项目以项目、宗地为单位实施，缺少专项规划的统筹引领，系统性还有待加强；相关部门、板块之间缺少协同配合，齐抓共管的合力还没有充分形成，提案中所提到相关部门管理规定“打架”、技术标准不适配的情况时有发生。这些问题的存在制约了存量资源的盘活、城市功能的完善和人居环境的提升，也制约了社会力量参与的积极性。为了解决这些问题，我们从去年以来，立足我市实际需求，借鉴上海、深圳等地做法，开始系统谋划城市更新工作。设想通过系统性的制度机制设计和差别化的土地政策要素引导，建立起政府统筹引导、社会广泛参与、实现多方共赢的良性运作机制，走出一条符合苏州特色的城市更新路径。在推进城市更新的总体思路和工作安排上，有以下考虑： 一是落实产业主导定位，严控房地产化倾向。立足于我市发展阶段和实际需求，结合产业发展定位和土地财政依赖度较高（我市为55%，比深圳高出37个百分点）的现实状况，在城市更新中要秉持“产业优先”原则，严控以城市更新之名变相进行房地产开发（深圳等地收紧了原较为宽松的城市更新政策），防止对招拍挂市场造成冲击，保障政府财政收益稳定；对企业实施一二级联动开发的，要加强政府监督管控，避免对面上拆迁政策造成重大影响；在收益分配环节要严格把控适度让利的尺度，切实防范国有资产流失风险。 二是加强政策要素支撑，引导社会力量参与。立足于鼓励和引导社会力量参与的角度，对各类主体实施城市更新的，探索通过赋予实施主体规划参与权、建立高效灵活的城市更新规划体系、探索混合用地模式、通过协议变更方式落实用地保障、优化“工改商”、“工改混”及地下空间地价评估规则、移交配套用房和产业载体减少企业资金投入、引入优质产业给予适度奖励等多种方式，提升市场主体参与积极性。认真谋划土地二级市场建设工作，畅通存量资源交易信息渠道，促进资源要素流通顺畅，打通多元主体参与城市更新的途径。 三是试点先行封闭运作，切实防控政策风险。为稳妥起见，我们拟以姑苏区“传统民居”和历史无证老建筑的活化利用和高新区老旧企业用地的更新改造两种案例为典型，先行开展城市更新试点。在试点中，坚持“小切口”，实行“封闭运作”，切实防控政策风险。计划用一到两年时间，形成一些可复制、可推广、利建制的试点经验，走出一条真正体现古城保护利用并举、体现产城转型提升、体现社会力量参与，具有苏州特色的城市更新路径，为我市全面开展城市更新奠定基础。目前，姑苏区和高新区城市更新试点方案已获市政府批准，正在有序推进。因城市更新关乎多方利益，政策性强，涉及面广，社会关注度高，除了土地政策本身，还涉及到在出让收益机制构建、建设审批规范优化、税费政策倾斜等方面同步探索的工作要求，我们也会会同财政、住建、税务等部门，共同推动这项工作取得实效。 苏州市自然资源和规划局 2021年5月27日 联 系 人：马健德 联系电话：68852870 抄 送：市政府办公室，市政协提案委，市税务局，市生态环境局，市工信局，市住建局，市财政局，苏州供电公司 （注：3月17日，陈雄伟主席主持召开调研座谈会。后期，我局持续跟进，与市农工党领导进行了电话邮件沟通。） | ||
| （2021）苏资规（主）字第16号 对市政协十四届五次会议第032号提案的答复.rar | |||