建 议 人： | 民建苏州市委员会 | 建 议 号： | 002 |
标 题： | 关于完善我市失能半失能老人社会支持体系的建议 | ||
| 建议内容： | 失能半失能老人是一个特殊且迅速增加的弱势老年群体。研究显示，随着年龄的增长，老年失能、失智发生率快速攀升，特别是75岁以后失能率呈跳跃式增长，85岁以上有近半数老人可能失智，并最终走向完全失能。苏州作为较早进入老龄化社会的城市，2018年底全市60岁以上的老年人达到183万，占户籍人口的26.02%。其中：常熟市、太仓市、姑苏区的老龄化程度都已超过30%，进入重度老龄化阶段。失能半失能老人面临的个人和家庭风险已经成为威胁苏州经济社会发展的系统性社会风险，构建失能半失能老人综合性长期照护等社会支持系统刻不容缓。民建苏州市委组织课题组，深入社区、居民家庭开展调查研究，与专业护理机构进行座谈交流，与政府部门进行座谈讨论。 我们认为，一直以来，苏州市委、市政府十分重视解决失能半失能老人的服务需求和社会支持问题，并从制度保障和提升服务能力两方面不断加强失能半失能老人社会支持体系建设，但仍旧存在以下三个主要问题： 一、制度政策层面需进一步提升完善 1．失能半失能老人的基础数据缺失。失能半失能老人的社会支持是一个系统工程，基本信息是科学决策的基础，在调研中了解到，除了正在接受机构照护，或申请长护险的失能半失能老人，其他失能半失能老人的基本信息严重缺失，这样一来很容易造成服务供给规划和投资决策失误。 2.缺乏长期照护体系建设的政策工具。主要表现有三个：第一，长期照护对象准入评价机制主观性强。目前，苏州对于长照对象的准入评估采用的是老年失能评估量表(EDAS)，这种评估方式主观性强，评估体系不够严谨科学。同时，将照护等级等同于失能等级有失公允。第二，居家照护服务定价方式不适当。苏州现行长护险制度规定，长期护理保险基金按每人每次75元的定额标准支付其居家护理服务费用，重度失能人员每月服务12次，中度失能人员每月护理10次，每次服务时间为2小时。这种按服务时间定价的方式不利于鼓励护理人员努力提高专业技能和工作效率，也不利于规范护理人员服务行为。第三，服务评价体系有待建立。苏州市长期护理保险制度启动已经有两年多的时间，但目前的失能半失能老人长照服务评价指标体系还很不完善。 3.长期护理服务提供内容较为单一。从苏州的情况看，提供服务的内容或项目大多是单纯的生活护理，很少涉及特色护理服务，这种较为单一的服务清单从本质上讲属于一种供给者驱动的服务模式，难以满足失能半失能老人及其家庭对多元化的照护服务需求，也不能体现当下积极老龄化、健康老龄化的理念。 二、来自社区的社会支持严重不足《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确了失能半失能老人是养老服务优先供给的对象，应建立居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。目前，虽然我市社区居家养老服务建设取得了很大进展，但是实际能给予失能半失能老人的支持和服务却十分有限。 1.供给侧严重不足。目前社区层面提供的养老服务往往是基于整体性的考虑，重点满足健康、自理老人的服务需求，难以兼顾失能半失能老人个性化的特殊要求。 2.部门分割造成社区公共资源利用率低。养老服务相关政策和管理涉及民政、卫健、残联等多个部门，日间照料中心、助餐点、社区卫生服务站、助翼会馆等基层公共服务设施分属于不同部门管辖，各部门执行理念、管理标准与重点、补助条件等都存在差异，造成事权无法统一，资源难以统筹，服务零散切割。 三、长期照护人才资源严重短缺主要原因有： 1.缺乏对从业者进行合理薪酬补偿的标准和规范，导致薪酬分配存在明显不公平现象。 2.护理工作脏、苦、累，同时还可能要承受社会、服务对象或其家属负面评价带来的心理压力。 3.缺乏专业照护者的认证机制，从业者未来职业发展道路十分模糊。 对失能半失能老年人的社会支持是深度老龄化社会不可或缺的制度化安排，在推进苏州市失能半失能老人社会支持体系建设的进程中，我们建议如下： 一、不断完善顶层制度设计 1.要全面收集和分析失能半失能老人的各类数据。动态把握详尽的老年人健康状况、服务需求等信息，建立失能半失能老人照料服务的信息平台，为科学制定失能半失能老人社会支持政策或动态调整政策提供参考依据。建立65岁以上老年人的家庭档案，对于失能失智老年人的类别和等级及其变动状况、家庭照料的人力和经济可行性等主要指标做收集分析，并进行动态评估。 2.要优化长期照护制度的政策工具。学习借鉴先进经验,科学划分照护等级。国际上看,越来越多的国家或地区是按照客观的照料时间密集度进行护理等级评定。按项目进行照护服务定价，在充分调查的基础上，对各项照护服务进行明确界定，并给出具体操作规范。由专业团队对失能半失能老人所需服务开展评估，划定其所需的服务项目范围。 3.要完善考评体系。聘请专业团队在充分调查研究的基础上，开发出一套适合苏州长期照护服务发展实际的评估指标体系，建立健全长期照护服务评估指标体系。 4.要设立需求导向的服务清单。从失能半失能老人的服务需求出发,构建长期照护服务体系及服务清单，增强失能半失能老人照护服务的可得性、可及性，切实提升其生存质量和幸福感。 二、推进长期照护在地化长期照护在地化，即在本社区内“就地老化”，让60岁到100岁、生活自理程度从高到低的老人，在晚年生活各阶段不同需求的所有服务不出社区即可得到动态的满足，提升社区对失能半失能老人的支持、服务能力。从国际经验看，随着深度老龄化发展，越来越多的失能老人选择在社区接受长照服务，机构入住者大多是极重度照护等级老人。强化部门间联动，将长期照护与现行的卫生政策、社会保险和社会救助政策及其相关的社会保障制度相衔接，对分属民政、卫健、残联等部门管辖的资源和设施进行整合。通过社区服务中心、长期照护管理中心等形式沟通协作，协同治理。 三、完善从业人员激励约束制度 1.着力推进从业人员职业化进程。为提升养老人才的专业化水平，增进队伍的稳定性，可学习日本地方政府相关的成熟做法，结合我市实际情况和现实需要，对养老人才职业资格进一步细化分类，构建较为完备的职业资格制度体系。 2.积极动员多元主体参与。苏州可以借鉴国际上的一些成功经验，比如，美国的PACE模式，多元化护理职业团队是其标志之一，团队成员包括PACE中心主任、初级护理医生、护士、社会工作者、心理治疗师、营养师、社区志愿者、娱乐治疗师和运输工人等，团队定期与服务对象及其家属会面，讨论服务对象的情况，在此基础上制定有针对性的照护服务计划，及时、全面、有效地满足服务对象的服务需求。 | ||
承办单位: | 主 办 | 苏州市医疗保障局 | |
| 会 办 | 苏州市卫生健康委员会;苏州市民政局; | ||
| 办理期限: | 3个月 | 答复时间: | 2020-06-19 |
| 办理类型: | A (解决、已经解决) | ||
| 答复内容: | 民建苏州市委员会： 您提出的“关于完善我市失能半失能老人社会支持体系的建议”收悉。首先，衷心感谢您对我市医疗保障工作的关心、帮助和大力支持。 您提出了不断完善制度顶层设计，推进长期照护在地化，完善从业人员激励约束制度。对此，我们会同相关部门，将相关政策和已经开展的工作整理如下： 一、长护险发展基本情况 长期护理保险是为因年老、疾病或伤残丧失日常生活能力而需要长期照料照护的参保人员提供护理服务的社会保障制度。随着我市人口老年化进程的深化，失能失智人员逐渐增多，随之而来的照料护理问题也引起了社会各界的高度关注。我市长期护理保险制度试行以来，有效的减轻了失能失智人员的家庭负担，提供了良好的护理服务。 （一）试点第一阶段情况 基本建立长期护理保险保障范围、参保缴费、待遇支付等政策体系，体现全民覆盖、多元筹资、保障基本等特点；制定了护理需求认定和等级评定等标准体系和管理办法；建立了各类长期护理服务机构协议管理和费用结算办法；建立了长期护理保险管理服务规范和运行机制，制定了12个配套办法。 1.增强了老百姓的获得感和幸福感 2019年，苏州大市范围长期护理保险享受待遇人数共计28535人（居家18894人次，机构9641人次），长期护理保险基金累计支付待遇16804.26万元。待遇享受人员平均年龄81岁，60岁以上老人占比95%。每个月支付水平在600元至900元之间，保障了失能人员的基本生活权益，减轻了家庭的经济负担。 2.促进了养老护理服务产业的发展 目前我市长期护理保险定点护理服务机构增加至146家（住院护理机构87家，居家护理机构59家）。长期护理保险实施后，新投资苏州的护理服务机构迅速带动我市居家护理服务机构质量和效率的提升。 3.建立了政商协作的运行机制 充分发挥商业保险机构专业、灵活、贴近市场的优势，委托经办事务性工作，有效提高了经办管理服务效率。 （二）试点第二阶段介绍 为了缓解失能失智人群家庭的护理压力，市政府将长期护理保险试点第二阶段列入我市今年政府实事项目，进一步提标扩面，为失能失智人员家庭带来福音。 1.提标扩面，充分保障 长护险第二阶段试点工作主要的内容概括起来就是“提标、扩面”两个方面： 一是“提标”，就是护理待遇标准进一步提高。机构护理标准由中度20元/天、重度26元/天提高为中度23元/天、重度30元/天。居家护理上门服务时长由每月20-24小时提高至每月26-30小时。享受居家护理服务的中度失能人员，每月服务13次，每次服务时间2小时。重度失能人员，每月服务15次，每次服务时间2小时。 二是“扩面”，综合考虑苏州市人口特征、服务资源、政策导向等因素，对苏州长期护理保险评估标准予以进一步完善，稳步扩大长期护理保险待遇享受覆盖面，拟将重度失能评分区间定为0～51分，中度失能评分区间定为52～100；轻度失能评分区间为101～169；正常为170分。降低了评估准入条件，将惠及更多的失能人员。 2.调整筹资，提高效率 第二阶段仍采用个人缴费、财政补助、医保基金划转多元筹资模式了，职工基本医疗保险统筹基金结余按60元/人·年划转，城乡居民基本医疗保险统筹基金结余按30元/人·年划转，试点第二阶段财政补助暂免，长期护理保险基金若出现支付不足时，由财政给予补助。个人缴费暂免征缴。 对于待遇享受人群，个人适度分担护理费用。享受居家护理服务的参保人员按每小时2.5元的标准支付给居家护理服务机构，其余护理费用由长期护理保险基金支付，实时救助人员费用由长期护理保险基金全额支付。 二、养老服务相关配套举措 1.奠定长护制度基础 针对我市实际情况，我们依托高校和医疗机构专家专业优势，同步开展以下工作：一是借鉴无锡、南通和上海等地数据，请专业精算部门对苏州长护险的收支情况作了精算；二是邀请人社部、各省相关领导到苏州就长期护理保险试点工作进行专题研讨；三是邀请国内在养老护理方面的专家学者就苏州试点方案进行点评；四是组织到青岛、南通等地进行学习考察。 2.摸清失能人员底数 为准确掌握我市老年人失能半失能情况，市民政局采取三种方式进行调查了解：一是根据国家民政部颁发的《老年人能力评估》行业标准，我市制定了《养老服务需求评估办法》，每年各市（区）对接受服务的老年人身体状况、养老需求进行评估；二是在我市承担居家和社区养老服务改革试点工作中，对全市1.5万名老年人生活状况进行抽样调查；三是委托中国人民大学社会与人口学院，在我市16个街道对老年人健康状况与社区居家养老需求现状进行研究。通过评估及抽样调查显示，我市失能半失能老人约占老年人口的8.3%左右，其中，失能老人约占2.9%。 3.科学制定配套政策 根据护理专家论证结论，我们出台了长护险定点机构管理办法、长护服务项目标准、失能等级评估办法、失能等级评估参数表等12个配套文件，全面构建起苏州市长期护理保险政策框架。其中包括《苏州市长期护理保险生活照料服务项目和标准（试行）》和《关于明确苏州市长期护理保险居家护理项目内容和待遇标准的通知（试行）》，明确了入住机构人员享受的10项生活照料服务项目及标准，和居家护理人员享受的20项生活照料服务项目及标准。 4.规范长护评估标准 长期护理保险属于一项全新的社会保障制度，无历史经验可循。我市积极借鉴民政部、上海市以及临床实践中的评定标准，采取首次评估、复核评估、状态评估的组合式评估办法。参保人员首次提交失能评估申请，由商保机构委托的第三方评估机构进行评估；参保人或监护人对首次评估结论有异议可提出复评申请，由社保经办机构委托司法鉴定机构进行；已享受长护险的参保人员失能状况发生变化，需要重新进行评估认定。一般由护理机构及时向商保机构提出，商保机构组织第三方评估机构进行鉴定，及时调整或终止参保人员长护险待遇。这种精细化的评估方法，较好地保证了长护险评估的科学性和准确性，提高了待遇认定的权威性。 在我市长期护理保险启动之初，主要覆盖肢体失能人员，在试点过程中，医疗保障部门在实践中总结经验，将失智人员纳入长期护理保险保障范围，试点第二阶段，综合考虑失能和失智的评估占比，扩大失能评估分数区间，将惠及更多的失能失智人员。 随着国家医疗保障局的成立，各项政策顶层设计愈显重要，经了解，国家已在探索开展长期护理保险扩大试点工作，研究推行统一的长期护理保险机构设置、评估准入及待遇标准，在国家制定统一的政策制度标准后，我市也将实际情况贯彻落实上级要求。 5.加强长护保险评价工作 目前我局已在联系高校学者，对我市长期护理保险开展综合评估研究，对今后工作提出理论指导，强化长期护理保险的科学性和合理性。 6.探索居家医疗护理服务 试点第二阶段，我们将结合卫健委医疗护理员培训和规范管理推进情况，鼓励定点居家护理机构提供居家医疗护理服务，细化生活护理、医疗护理待遇，探索开展居家医疗护理工作。医疗护理员服务为每小时50元（普通护理员每小时40元），长期护理保险支付47.5元，参保人员个人承担2.5元，实时救助人员费用由长期护理保险基金全额支付。 目前我市卫健委已在研究医疗护理员培训相关工作，医疗保障部门也将对居家医疗护理项目、人员、评估进行细化研究，为失能人群提供多层次、多样化的护理服务。 长期护理保险制度仍处于起步阶段，我们也将根据实际情况逐步完善，优化制度设计，为失能失智人群提供更为优质的长期护理保险服务。 苏州市医疗保障局 2020年6月19日 联 系 人：王苏吉 联系电话：67539785 | ||