建 议 人： | 民进苏州市委员会 | 建 议 号： | 013 |
标 题： | 关于加强我市历史文化城镇保护的建议 | ||
| 建议内容： | <FONT size=4 face=宋体> 苏州是历史文化底蕴非常浓厚的地区，文化古迹遍布城乡，除了大量散布的古建筑、古桥梁、古墓葬、古碑刻等文物点之外，还有相当数量成片状的聚落性文化遗产，即古城、古镇、历史街区、古村落，等等。这些文化遗产，不但空间覆盖面大，其本体构成具有复杂性系统性的特点，具有“活态”的特征。它们既是文化遗产，又是当前居民生活的场所。保护文化遗产，就是在其真实性得以延续和适应生产生活的新需求之间找寻平衡。 <BR> 苏州大市范围内的古镇留存丰富，分布广泛，下辖的各县市均有古镇成为旅游热点景区，并有周庄、同里、甪直、沙溪、千灯等重点古镇进入了申报世界遗产的预备名录。苏州古城范围内的平江路历史街区、山塘街历史街区，已作为大运河的点段列入世界遗产名录，不但游人往来如织，而且仍是居住人口密度很大的地段。可以说政府在保护、整治方面的积极投入收到了良好效果，以及加强开发利用，发展旅游产业的政策方针也在一定程度上起到了保护的作用。但是，社会发展和各方面的需求依然给这些活态的“大遗产”保护带来了严峻的挑战。经调查发现，主要存在以下几个突出的问题： <BR> 一、开发建设无章法，旅游经营无特色 <BR> 古镇和历史街区的开发建设一般分为两种情况：一是与现代化发展同步的市政建设和房地产开发。二是为发展旅游业而实施的基础设施建设和游览区域开发。前者存在的问题主要为市政公共设施影响了古镇、历史街区的传统风貌，如山塘街历史街区当前还是电线杆林立，并且有电信设施随意架设，破坏虎丘塔和山塘河、街的整体景观效果。古镇周围开发建设新镇区，使得古镇保护区孤岛化，斩断了原来古镇与村野之间的直接联系。而旅游基础设施的建设，占用了古镇保护区原有的土地面积，拆旧房建停车场或其他服务设施，是对古镇文化遗产资源的直接破坏。另外，古镇和历史街区的房屋的商铺占比过多，使原生态的生活气息不复存在。 <BR> 旅游经营方面，各大古镇和历史街区均陷入同质化竞争的漩涡。一方面古镇街面外装饰雷同，景观缺少特色，另一方面旅游商业项目、服务内容和旅游商品无差别，不仅镇内趋同，镇与镇之间也趋同。长期以往，必然使这些文化遗产景区集体缺乏吸引力，游客的体验舒适度逐渐下降。究其原因，一方面是因为旅游行业管理标准的施行，另一方面则是因为旅游经营企业和个体经营者对市场缺乏系统和理性的认识，缺少个性化经营的能力和创新力。 <BR> 二、真历史难得彰显，假文物粉墨登场 <BR> 古镇当地政府部门往往缺少对文化遗产价值的正确认识，因而会对这类文化遗产采取简单处理的办法。如将整条街的老房子直接拆除，然后复建仿古建筑，致使老街名存实亡。前些年的苏州斜塘老街即是一个突出的例子。也有一种情况是，对建筑体进行盲目改造，以迎合所谓的古典风格。实际上有些当代的建筑和桥梁距今也有相当的历史价值，也已成为一个时代的印迹。如甪直古镇入口处的桥梁，原来是七八十年代的风格，被改造成了类似苏州阊门西的廊桥，失去了个性也失去了时代信息。苏州山塘街半塘的一座铁栏杆桥，尽管也有了一定的年代积累，也被改成了砖砌护墙桥。这些行为，反映了有关管理部门对历史的误解，没有理解历史的延续性。 <BR> 三、生活不便民生苦，杂乱无章百姓怨 <BR> 我们理想中的原生态的古镇和历史街区及其百姓传统生活情景，是在过去时代的社会客观经济文化条件和生产生活方式下形成的。今天游客通过游览得到的新鲜感是源于与自己日常生活环境的反差。而定居在此的居民，则长期深受各种苦恼和不便。首先，交通不便。以山塘街为例，全长3.5公里，其中大部分路段远离马路，白姆桥到青山桥段的居民，前往最近的公交站，平均步行十分钟，汽车通行较难，而这些地方居住的人口老龄化程度高，而且大件商品的货运无法通达。第二，人居面积狭小，居住空间混杂，七十二家房客的现象依然普遍，而且环境卫生状况差，卫生设施缺乏。建国以后的四五十年中居住用房的规划建设没有跟上城市发展和人民需求的脚步，而住房权属再分配大力推行，使得这些老城厢老街坊中房屋权属混乱、零散，再加上过去疏于管理，违章搭建随意而行，造成了内部空间结构混乱、逼仄的窘象，增加了住房改造和基础设施建设的难度。第三，房屋老旧，冬冷夏潮。通常这些古镇和老街的房屋年代久远，破败不整，冬天闭气性不佳，夏天则易漏雨。当前居民想通过改建扩建房屋来改善居住环境，一方面受到城市规划的限制，另一方面会引起邻里纠纷，而且维修成本较大。 <BR> 老街往往成为城市各项管理职能触及不到的边角死角。以山塘街为例，2016年9月1日之前，从新民桥至星桥段，各种摊贩抢占道路，扩大经营面积，不但形成脏乱差的街面环境，而且严重阻碍交通。游客往往到了新民桥就折返，根本无法去领略历史街区的原生态生活情景。9月1日起，山塘街新民桥至白姆桥段得到了大力整治，环境大为改善。但是白姆桥至半塘段，长期成为社会车辆乱停放的地段，严重影响居民生活和交通，至今没有得到改善。而位于苏州古城东部的仓街，自从拓宽以来为各种车辆任意停放和通行提供了条件。因而拓宽以后反而使交通状况更加恶化。这些问题社区无法管，城管部门推说是交管部门的责任，而交管部门根本不来管理这些城市非主干道。 <BR> 四、少小离家老人在，乡音遍改鬓毛白 <BR> 古镇和历史街区的原住民中，青壮年人口已经大量流失，现留守的原住民人口严重老龄化。即使老龄化的原住民人口也在逐渐减少，取而代之的是外来临时人口。一方面由于新进居住人口的文化程度、职业层次、经济水平普遍较低，而且流动性很强，因而这些地方的环境改善缺乏内在动力，又存在各种阻力，社区日常公共管理的难度也大大增加。另一方面则直接造成了这些区域的原生态语言环境和文化氛围的变质。古镇和历史街区的“软环境”遭到破坏，“古”和“历史”也变得渺茫不可追寻。 <BR> 针对以上问题，政府及全社会各界都应该深入思考，统一协调，共同努力，使历史城镇文化遗产能够长久保存，世世代代造福于一方人民。因此，需要从以下几方面努力： <BR> 一、整体规划，协调管理 <BR> 对古镇、历史街区的保护和建设、开发进行规划，要有整体性系统性意识，不能片面发展和纯粹保护。而规划的落实，则需要规划、建设、旅游和文保等行业部门协调统一，尤其在制定行业标准的时候，避免各自为阵，各行其道，致使古镇和历史街区的地方直接管理者左右为难，莫衷一是。 <BR> 二、加强教育，扩大认识 <BR> 古镇当地政府、历史街区的直接管理部门以及旅游经营者，不但在文化遗产概念、文化遗产保护等方面缺乏正确的理解，而且对旅游经济规律、旅游文化等也缺少深度的认识。因而随便改变遗产原貌、炮制假古董、无限制无差别无创新地进行旅游经营等现象甚嚣尘上。因而，除了要完善规划之外，还要针对古镇历史街区的直接管理者和旅游从业者进行历史、艺术、文物、旅游管理等专业的业务培训，提高他们的整体认识水平。 <BR> 三、积极作为，改良环境 <BR> 以山塘街新民桥至白姆桥段为例，2016年9月1日开始实施重点整治，将抢占道路面积的摊位集中处理，严格控制商铺门槛以内。此举立刻收到良好效果，不但卫生环境大大改善，道路明显通畅，而且行人依然往来如织，只是不像以前那样拥挤阻塞。从新民桥往虎丘方向自由步行的游客也明显增多。这一事例充分说明，老街老镇的脏乱问题不是不可治理，而是要有人积极作为。同样，山塘街的乱停车以及古镇、历史街区旅游经营无条理无限制等现象，只要行业部门下决心去治理，一定可以取得良好效果。 <BR> 四、加大投入，改善民生 <BR> 面对古镇、历史街区等不适应现代人生活需求的问题，应有针对有条件地逐项解决。如针对历史街区交通不便的问题，可以考虑采用公交电瓶车代步的办法，以多班次、小容量运营的方式，并以本地人优先、老年人优先的制度，满足当地人日常生活中通行的需求。而对本地居民的车辆应考虑在外围建设集中停车场。对于有条件的历史街区、古镇也可以考虑恢复水上交通，尤其是满足货运的需求，如山塘街乱停放的车辆，大多是给商铺送货的货车、面包车。对于古镇历史街区原住民流失的问题，应对症下药，一是解决人均居住面积过小的问题，通过政府补贴，减免税负等优惠政策，促进并户，增加人均居住面积。二是，政府投资，加快各项基础设施的建设，改善居住条件，并对住房维修给予部分补贴和施工监督，既有利于住户，也可以限制违章搭建。 </FONT> | ||
| 承办单位: | 主 办 | 苏州市规划局 | |
| 会 办 | 姑苏区政府;昆山市政府;吴中区政府;; | ||
| 办理期限: | 3个月 | 答复时间: | 2017-5-31 |
| 办理类型: | A (解决、已经解决) | ||
| 答复内容: | 对市政协十四届一次会议第013号提案的答复 民进苏州市委员会： 您提出的“关于加强我市历史文化城镇保护的建议”的提案收悉。现答复如下： 苏州历史文化城镇承载着几千年的历史文化积淀,是苏州宝贵的历史文化遗产。名城、名镇里古朴优雅的传统建筑、私家园林，吸引着大量中外游客、文人及专家。保护好苏州历史文化城镇传统风貌和历史价值，协调好历史文化城镇保护与发展之间的关系，是历史赋予我们的责任，也是弘扬苏州文化，改善居民生活，提升城市核心竞争力的重要举措。 一、我市历史文化城镇基本情况 苏州是国务院公布的首批全国历史文化名城之一。全市现有国家级历史文化名城2座（苏州、常熟），古城区有5个历史文化街区，其中平江、山塘历史文化街区入选第一批中国历史文化街区。常熟南门坛上、沙溪直塘为市级历史文化街区。我市国家级历史文化名镇13个，省级历史文化名镇5个，市级历史文化名镇3个。全市历史文化名镇的数量占全市50个建制镇（不含城关镇）总量的42％，其中，省级以上名镇的数量也占到了江苏省省级以上历史文化名镇总数的47％。从20世纪80年代起，我市大力开展历史文化城镇保护工作。经过30年的实践探索，我市全面实施历史文化城镇的保护、修复、整治，积极发展名城、名镇旅游业和文化创意产业，全市具有历史文化资源的城镇应保尽保，城镇活力得到增强。 二、系统规划，高水平编制各类保护规划 1.编制历史文化名城保护规划。为使保护、利用与发展三者相互协调、相辅相成，实现可持续发展，《苏州历史文化名城保护规划（2013-2030）》提出了分层次、分年代、分系列的系统性保护体系。规划重点体现了人本思想，更加关注居民生活质量、提高居民收入、改善宜居环境。此外，规划还对如何激活传统产业发展、实现城乡联动、优化人口结构等方面提出了具体要求。 2.编制平江、怡园和阊门历史街区保护规划。根据2013版名城保护规划和《江苏省历史文化街区保护规划编制导则》，先后编制完成平江、怡园和阊门历史文化街区保护规划。街区保护规划在落实人口优化、业态布局、交通组织等新要求的同时，还分别对各街区的特色和产业定位分别进行了具体研究。如怡园历史街区将打造“文人聚居、雅集频繁、藏书精珍、书画并重”的文化特色，引导街区特色文化产业发展，提升街区文化氛围。阊门历史街区通过老字号复兴、民国风貌提升等手段，体现阊门“政军文化、运河文化、商市文化”。 3.编制历史文化名镇及历史街区保护规划。各市、区及市规划局高度重视名镇保护规划工作，始终把历史文化名镇保护规划的编制作为重要工作来抓。各镇在高水平编制完成保护规划的同时，也及时将保护规划的成果纳入各镇总体规划和相关城乡规划中。在保护规划的内容中，着重强调了保护传统空间格局和历史风貌，延续和传承江南水乡文脉。目前，我市各历史文化名镇均已完成了保护规划的编制工作，其中甪直、东山、木渎等镇的街区保护规划也已编制完成。 4.为发挥专家智库在名城、名镇保护中重要的咨询作用，苏州市于2015年成立了古城保护专家咨询委员会。委员会由国务院参事仇保兴担任主任委员，阮仪三教授、程泰宁院士等任委员。在开展名城、名镇保护规划和重要地段规划设计工作过程中，苏州市积极邀请国内高水平专家悉心把脉、严格把关，确保各项规划编制成果高水平、高质量。 三、重点设计，原真性保护历史文化城镇 1.开展传统建筑形制研究。为保护苏州名城、名镇历史文化遗产的原真性，努力保持历史街区、建筑所蕴含的历史信息，苏州市规划局于2016年开展了“苏州历史文化名城传统建筑形制研究”。该研究深入挖掘、整理苏州丰富的传统民居建筑，形成修缮导则及图集，明确了传统民居的审查原则和审查要点。该研究对我市名城、名镇的建筑与风貌保护具有积极的指导作用。该项目还被江苏省住建厅列为省级名城保护示范项目，并将在今年在全省范围进行推广。 2.开展历史文化名城重点片区城市设计。2017年，苏州市申报成为国家首批城市设计试点城市。苏州市规划局结合此次试点工作，对古城阊门、怡园等多个重点片区开展了城市设计工作。这些城市设计工作不仅关注街区和空间特色营造、环境风貌整治提升，同时也关注了街区人口结构、产业定位和旅游策划等内容。为破解名城、名镇保护与城市发展之间的矛盾，城市设计还对街区提升居住环境、改善交通组织、健全基础设施等方面提出了详细的规划对策。目前，苏州市规划局相继开展古城10个重点片区的城市设计，并计划尽快实现古城城市设计全覆盖。 四、强化落实，整治风貌与设施改善并举 历史文化城镇的保护工作离不开各部门的扎实推进和积极落实，更离不开管理部门的有效管理。目前，各市、区正积极开展历史文化名城、名镇的风貌整治与基础设施提升工作。 针对山塘历史街区，姑苏区政府开展了以下工作： 一是关于街区基础设施建设及传统风貌保护。前期，在山塘街保护性修复工程中，先后完成了文化内涵挖掘、整体风貌保护、基础设施建设、重要节点修复等工作，形成了风貌整治线、基础设施线、绿化美化线、文化展示线和景观灯光线，老街生活环境得到改善，街区民生品质得到提升。2017年，山塘街新民桥至彩云桥段将启动风貌整治工程，重点完成架空管线入地、沿街沿河两侧立面修缮（含墙面修补及粉饰、立面门窗屋檐修缮及油漆、沿街巷弄墙面整治等）、路面整修、增加监控摄像系统、完善公共设施及绿化（含增加公共设施、休憩空间、完善绿地、修复码头、添补绿植等）、融入城市慢行系统及配套设施等，将解决提案中所提到的相关问题，提升山塘历史街区整体风貌形象。 二是关于街区交通。根据地理环境、交通安全以及游客量越来越大等因素，山塘街街面机动车通行是限时禁止的，白天居民商家可通过外围道路绕道进入，水上交通线主要用于旅游船只通行。在山塘历史街区风貌整治工程（新民桥至彩云桥段）方案设计中，将融入城市慢行系统，拟设置陆路电瓶车作为代步工具，满足游客、居民在街区出行需要。 三是关于新民桥至白姆桥段整治。2016年6月到10月，组织市场监督、公安、安监、消防等部门，对山塘街新民桥至白姆桥段开展市容环境综合整治行动，拆除雨棚111处，清理乱堆乱放垃圾92处，清理垃圾195车，约100吨，拆除店招10余处，消除了山塘街西段露天菜场“一街两市”肠梗阻问题，重还了老街传统风貌，自去年10月起，移交由山塘管理办按照历史街区景区标准进行统一长效管理，取得良好效果。接下来，姑苏区将继续提升山塘街的休憩空间、景观绿化、交通组织、环卫保洁等方面，满足街区居民商家以及越来越多游客的需求，提升老街旅游品质。 昆山市积极开展古镇风貌整治工作，不仅保护古镇历史格局和风貌，传统建筑和古木古桥等历史要素，还保护古镇周边历史水系，传统艺术、传统技艺、民宿净化等优秀文化，突出活态传承、保留原味乡愁。具体来讲，周庄镇正规划向外围扩展，规划新建旅游集散中心，合理引导人流车流，以缓解停车等问题，更好地服务游客。锦溪镇积极规划新的旅游业态功能，利用改造公房资源，引进新的业态。千灯镇正规划西侧五谷丰灯景区，实现古镇与农业园区的联动发展。 五、建章立制，保护工作进入法制化轨道 近年来，我市通过加快法制建设，研究制定完整的名城、名镇保护的法规、规章和政策，完善保护框架，为名城、名镇保护提供强有力的法律保障。我市先后制定颁布了《苏州市城乡规划条例》、《苏州市历史文化名城名镇保护办法》、《苏州市古村落保护条例》等多部与名城名镇保护有关的地方法规。同时，还研究出台了《城市规划若干强制性内容的暂行规定》、《民族民间传统文化保护办法》等多个规章和规范性文件。目前，《苏州国家历史文化名城保护条例》已列入今年人大的立法计划，通过立法使苏州名城保护工作更加符合苏州实际，更具地方特色，更具可操作性，切实提高名城保护工作的科学化、规范化、法制化水平。 六、下一步工作打算 您所提出的关于历史文化城镇在旅游特色、遗产保护、居民生活、人口结构等方面的问题非常中肯，关于“整体规划、协调管理；加强教育，扩大认识；积极作为，改良环境；加大投入，改善民生”这四方面的建议也非常有针对性。苏州市拥有众多的历史文化名镇、历史街区和文化遗产，同时也是全国唯一的历史文化名城保护示范区，肩负着为中国探索古城保护新模式的历史重任。 在今后工作中，我们将加强规划指导，加强实施管理，凝聚共识、形成合力，积极发挥公众监督、专家咨询的作用，并逐步落实您提出的建议。 感谢您对苏州市名城、名镇保护工作的关注。 苏州市规划局 2017年5月31日 | ||