提 案 人： | 民盟 | 提 案 号： | 008 |
案 由： | 关于进一步完善我市生态补偿机制的建议 | ||
| 提案内容： | 2010年7月以来，苏州市委、市政府《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》（苏发〔2010〕35号，以下简称“35号文件”）贯彻落实工作有序推进，取得了显著的成效。表现为：1.各级政府与社会公众生态环境保护意识普遍增强。2.政府对于生态环境保护政策倾斜与资金支持的力度在逐步加大。3.承担生态环境保护责任的重点村镇和农户因为生态补偿而获得一定了经济补偿。4.通过一年多的有效实施，为生态补偿机制制度化积累了许多经验。同时，实施过程中也暴露出一些问题。 一、苏州市生态补偿机制实施中存在的问题 建立生态补偿机制是一项跨区域、系统性的复杂工程，牵涉面广，涉及要素多，目前仍面临以下问题： 1.法律制度支撑不足，生态补偿机制的实施缺乏权威性和规范性。生态补偿机制在实施过程中明显感觉法律强制性制度的支撑严重不足。表现为：第一，目前生态补偿作为一种机制，从中央到地方还都处于探索阶段，缺乏系统的法规和政策措施。从全国、全省的范围来看，涉及生态补偿机制方面的法律法规还很欠缺，我国财政转移支付法律目前还没有制订。国务院制定的《生态补偿条例》行政法规短期内难以出台，环保部制定的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》又缺乏强制性特征，而江苏省也只是在太湖流域水污染物控制方面有零星生态补偿试点。第二，2010年7月市委、市政府发布的“35号文件”，虽然能够彰显市委市政府推进生态补偿机制的决心，但是，从约束性和规范性角度审视，“35号文件”毕竟不是地方性法规、规章，作为政策性文件，其宣示性有余，规范性不足。从已出台的五个市、区的生态补偿实施办法看，也大多是对于“35号文件”内容的重复。 2.生态补偿概念界定不清，使得生态补偿机制与环境保护机制混为一谈。综合国内外学者的研究并结合我国的实际情况，一般认为，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。这一点与“35号文件”对于生态补偿的概念界定是一致的，并且“35号文件”在生态补偿的“指导思想与基本原则”、“生态补偿的政策措施”等方面的规定也都体现了生态补偿概念的基本内涵。但是，“35号文件”在“生态补偿的保障机制”部分的规定，有些内容已经偏离生态补偿的概念涉及到的范围。如将“完善财政投入机制”、“健全生态环境的保护、治理机制”以及“完善生态补偿保障措施”等内容作为实施生态补偿的配套保障措施，尽管它有利于强化对苏州市生态环境的保护，但这些内容更多的是针对苏州市生态环境保护事业的开展而需要实施的保障措施，并不适合用于生态补偿机制建立的政策与法规之中。因为，这些属于政府环保保障性措施用于生态补偿机制之中，往往会对政府有关部门实施生态补偿机制以及生态补偿收益主体产生误导性影响，最终将导致生态补偿机制与生态环境保护机制混为一谈。事实上，在“35号文件”实施过程中也已经产生了消极影响。如实践中暴露出有些地方将生态补偿与生态建设、环境保护、扶贫帮困、发展农业生产等概念相混淆，甚至认为，近年来对生态建设已投入大量的资金，生态补偿已经到位。还有一些地方则以生态补偿的名义，筹集农业项目资金，或将对特定对象的补贴也列为生态补偿资金等。把财政安排的农村桥梁建设、农村污水处理、农村河道疏浚及长效管理、新农村建设等资金均算作耕地保护专项资金。 3.受益者负担原则未充分体现，生态补偿资金来源过于单一。“35号文件”确立了责、权、利相统一原则。按照生态环境保护要求，谁保护、谁受偿，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。该项原则使生态环境的保护者，通过生态补偿机制，获取相应的经济补偿；资源环境的开发、利用、受益者，承担一定的经济补偿责任；对生态环境造成破坏、污染者，承担相应的环境治理责任。但是，从目前生态补偿实施的情况来看，生态补偿专项资金的来源主要是市区两级政府财政资金共同负担。尽管，政府运用财政转移支付用于生态补偿具有法律上的正当性，体现的是收益地区的全民负担。但是，这种比较单一的财政转移支付，不仅使得生态补偿资金总量不足，而且也没有体现责、权、利相统一原则。如水资源利用者以及向环境排放污染物者应该承担的生态补偿责任并没有在实践中得到落实。同时，在政府财政实施生态补偿的同时，积极引导社会各方面参与，逐步建立多元化的筹资渠道和市场化的运作机制，恐怕在很短的时间内很难建立起来，因此，在未来依旧还需要基于政府公权力的运行、干预来调控生态受益主体承担补偿责任。 4.生态补偿基础工作没有着力展开，使得生态补偿标准缺乏科学依据。目前要对生态保护的价值作出合理的测定是十分困难的，也就是说，要建立公平、公正的补偿标准，就目前的现状、条件还存在一定的难度。为此“35号文件”采取比较简洁的方法确定补偿标准。如根据耕地面积，按不低于400元/亩的标准予以生态补偿。同时，对水稻主产区，连片1000～10000亩的水稻田，按200元/亩予以生态补偿；连片10000亩以上的水稻田，按400元/亩予以生态补偿。对县级以上集中式饮用水水源地保护区范围内的村，按每个村100万元予以生态补偿。对太湖、阳澄湖及各市、区确定的其它重点湖泊的水面所在的村，按每个村50万元予以生态补偿。列为县级以上生态公益林的，按100元/亩予以生态补偿。应该说，这种生态补偿标准的设定，在生态补偿机制实施的早期是非常具有现实的可操作性，有利于生态补偿活动的推进。但是，这里的补偿标准确定缺乏科学依据，它带来的弊端是：其一，补偿标准将会随着政策的调整而随意性波动比较大，使得受益地区政府以及公众缺乏稳定的受益预期；其二，这种补偿标准无法衡量受益地区生态效益的价值，也没有体现出受益地区基于生态保护而失去的发展机会成本；其三，由于失去生态价值核算的依据，往往会在不同收益地区产生不公平现象。如对县级以上集中式饮用水水源地保护区范围内的村以及太湖、阳澄湖及各市、区确定的其它重点湖泊的水面所在的村，不分人口、面积等因素，按每个村给予同样生态补偿标准。 5.生态补偿行政体制未有效建立，使得生态补偿机制实施缺乏统一协调性。“35号文件”明确了苏州市各有关部门要按照相关法律法规及各自职能，密切配合，共同做好生态补偿工作。但是，实践中还存在以下问题：其一，尽管“35号文件”中对财政、规划、农业、水利、土地以及环保等部门的工作职责进行了分工，但是，这些部门的职责分工基本上都是其部门原有职责范围，并没有特别突出其在生态补偿方面承担的具体职责，导致这些政府部门开展生态补偿工作的主动性和目的性都不强。其二，“35号文件”中缺乏建立苏州市生态补偿统一协调机制。由于没有一个相对比较权威的生态补偿协调机构，因此政府各有关部门之间只能各行其是，难以实现由部门单一补偿向区域综合补偿转变。 二、完善我市生态补偿机制的几点建议 1. 建议在“35号文件”的基础上，通过总结两年来的实践经验，参考国内其它省市有关生态补偿地方立法，将“35号文件”上升为地方性法规。如果认为近期内还不具备将“35号文件”上升为地方性法规，可以通过修改“35号文件”，由市委、市政府发布《关于进一步建立与完善生态补偿机制的意见》。 2. 建议市政府发文进一步厘清生态补偿概念与范围，界定生态补偿与生态建设、环境保护、扶贫帮困的关系，特别强调生态补偿资金的额外性，防止一些地方将根据其它法律法规而投入的生态建设、环境保护、扶贫帮困资金转移为生态补偿资金。从目前我国的实际情况来看，生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；三是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。 3.建议整合相关资金渠道用于被补偿地区，真正体现开发者养护与污染者负担原则。如可在排污费等环境保护相关的行政性收费以及违规排污等罚没款中提取一部分作为生态补偿资金。在各方可以承受的情况下，通过必要的程序，适当提高自来水水费价格，由市民和企事业单位共同承担影响太湖、阳澄湖水质水量的责任和义务。另外，减轻被生态补偿区域地方政府GDP考核负担，建立健全特殊生态价值地区领导干部政绩考核的指标体系，保障生态补偿机制的健全和完善。 4.建议根据政府职能部门的责任分工，明确土地、农林、水利、环保等部门在探索生态补偿标准方面的职责。由政府部门主导进行生态补偿标准的基础性研究工作。主要涉及以下四个方面价值的初步核算：生态保护者的投入和机会成本的损失；生态受益者的获利；生态破坏的恢复成本；生态系统服务的价值，为今后科学界定各类生态补偿标准奠定基础。 5.建议苏州市设立生态补偿领导小组，负责全市生态补偿工作的协调管理。领导小组由发改委、规划局、财政局、环保局、农林局、水利局、土地局等相关部门领导组成，行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。领导小组下设办公室，作为常设办事机构。同时建立一个由专家组成的技术咨询委员会，负责生态补偿相关政策和技术咨询。考虑到生态补偿工作涉及面比较广，政府部门之间的协调工作非常重要，建议将生态补偿领导小组办公室设在政府综合管理部门发改委，由发改委主要领导担任组长，其它涉及到的政府部门主要负责人担任副组长。设立的生态补偿领导小组能够与现有的生态补偿管理部门多元化的政府管理体制相衔接，有利于集中使用生态补偿资金，提高资金使用效率和生态质量，可以有效减少管理职责交叉、资金使用不到位、生态保护效率低、生态保护与受益脱节的现象。 | ||
| 承办单位: | 主 办 | 苏州市财政局 | |
| 会 办 | 苏州市环境保护局;苏州市农业委员会;苏州市水利局;苏州市国土资源局; | ||
| 办理期限: | 3个月 | 答复时间: | 2012-5-8 14:16:00 |
| 办理类型: | C (留作参考) | ||
| 答复内容: | 对市政协十二届五次会议第008号提案的答复 市民盟： 你们提出的关于进一步完善我市生态补偿机制的建议的提案收悉。现答复如下： 2010年7月，苏州市委、市政府出台了《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，对连片水稻田、生态公益林、水源地村和生态湿地村四大类予以生态补偿。两年来，市、区两级财政共投入生态补偿资金21525万元，补偿水源地村29个，生态湿地村105个，连片水稻田5.52万亩，生态公益林24.33万亩。生态补偿机制实施以来，取得了初步成效，主要体现在基层干部群众保护环境建设生态的责任感和积极性普遍增强，生态环境保护力度继续加大，接受生态保护的镇、村财力有所增强，社会公益事业得到发展，保护区域农民直接受益。 目前，我市对生态补偿的考核评价机制已基本建立。2010年10月，我们会同有关部门制定了《苏州市生态补偿专项资金管理暂行办法》，对生态补偿对象、生态保护职责、补偿资金分配使用原则和资金申报程序等重点内容进行细化。各个职能部门根据相关职责加强了对生态保护的考核评价工作，在加大对生态公益林、水源地、湿地、基本农田保护等相关法律法规执行力度的基础上，还相继出台了《苏州市湿地保护条例》、《苏州市水源地村生态补偿考核办法》、《苏州市生态公益林区划界定办法》等考核管理办法，使生态补偿和生态保护的权利、义务关系得以进一步明确。 我市目前实行的生态补偿政策是一种财政转移支付政策，通过市、区两级财政对镇、村两级进行财力转移，各镇、村可根据本地区实际情况，在生态补偿资金使用的框架范围内安排支出。与此同时，我们对现代农业建设、城乡一体化发展、农村环境建设、村庄环境整治及农村水环境建设等安排专项资金，以项目建设的形式加大对农业、农村基础设施的投入。财力转移支付和专项资金投入是财政支持的两种形式，我们在具体执行过程中对两者有严格的区分，具体管理办法和操作流程均有所区别。 生态补偿政策涉及范围广，政策要素多，没有成功的经验可供借鉴，从全国、全省范围看，涉及生态补偿的相关法律法规也比较欠缺。同时我市的生态补偿政策尚处于初期探索阶段，政策的设计尚未稳定，补偿范围、对象、标准、方法等问题需通过实践的检验进一步确立和完善，你们所提出的问题也正是我们需研究探索和努力实践的。目前，我市正在通过相关机构对生态补偿机制进行政策后评估，通过对我市生态补偿机制的全面评价，不断改进、完善生态补偿政策，并积极推进生态补偿法制化进程。 生态补偿是全社会的一项大事，对促进人与社会的和谐发展具有重要意义。非常感谢你们对我市生态补偿工作的关心和支持，并希望你们能一如既往对我市的生态补偿工作提出好的意见和建议。我们将按照市委、市政府的统一部署，认真总结生态补偿工作经验，不断完善生态补偿机制。相信在我们的共同努力下，苏州的生态补偿工作一定能取得显著成效，人与自然和谐相处、经济、社会和生态共同推进的可持续发展道路一定能越走越宽。 苏州市财政局 二〇一二年四月二十八日 | ||