十二届五次会议

007.关于创新苏州城市社区管理的建议

发布时间:2012-8-9
提 案 人:
民盟
提 案 号:
007

案    由:

关于创新苏州城市社区管理的建议

提案内容:   一、苏州城市社区管理的现状及存在问题
  近年来我市积极探索城市社区管理体制和管理机制创新,初步形成了政府、居委会、业委会、物业服务企业等社区“多中心治理体制”,但还存在一些问题和难题:
  1.社区成员缺少对社区的认同感和归属感。社区作为人们社会生活的共同体,其交往需要基于某种共同心理认同与归属感。正是这种能够有效负载群体的共同心理认同与归属特性才使得社区能够作为现代城市中具有凝聚力的独特区域单位。目前,特别是新建社区和“过渡型”社区的居民,普遍缺少对社区的认同感和归属感,认同与归属感一旦缺失,社区的共同纽带就将断裂,只能依靠表面存在的一些组织机构来维系处理可能涉及到群体利益的事件,较为严重地影响到社区治理的基础。
  2.社区自治中存在诸多困局。一是作为社区自治组织,居委会行政色彩太浓,导致居委会主要精力用在完成政府部门布置的工作和检查上,许多社区居委会存在牌子多、检查多、考评多、台账多和盖章多的“五多”现象,真正考虑社区自治事务的时间精力少。二是作为社区新型自治组织的业委会工作难度较大。业主委员会是代表全体业主对物业实施自治管理的机构,是业主利益的唯一合法代表。目前没有专门法规,业主委员会尚没有明确的法律地位,具体工作制度、经费来源、人员津贴、财务管理等都没有专门具体的规定,制约了作用的有效发挥。
  3.小区物业管理存在诸多问题。一是物业服务不到位和不规范,服务水平和质量低下。有的物业服务企业不按合同约定提供质价相符的服务,财务不公开、甚至乱收费。二是业主更换物业难。新建小区入住率偏低、业主间相互陌生、集体行动的困境等问题,造成难以达到法律规定的更换物业所需的业主比例,导致一些小区出现因更换物业引发的纠葛和冲突。三是物业公司收费难。物业服务企业提供的有偿服务是需要集体购买的,有些业主不愿意或无力负担物业费。目前苏州住宅的物业费分别为0.8元、1.5元、1.9元/月.㎡,最高达5.8元/月.㎡,高收费标准成为中低收入群体沉重负担。
  4.社区多元治理主体间责任模糊。在治理理念的指导下,苏州基层政府正在把原先由它独自承担的职责转移给公民社会和市场,后两者正在承担越来越多的原先由政府承担的责任。这样,政府与公民社会和市场之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便变得模糊不清。在社区治理中,例如小区安全技术防范系统的整改,往往出现政府、社工委、居委会、业委会、物业公司和业主似乎都是责任主体,但谁都觉得自己不该负全责。
  5.基层政府与社区自治组织、物业服务企业间缺乏有效衔接与良性互动。由于惯性思维及体制因素,街道办事处往往注重与上级政府和下级居民委员会的衔接,缺乏与小区业主委员会、物业公司等社区治理新主体的有效衔接与良性互动。首先,缺乏合作的制度平台,不能有效地形成合力。社区自治组织、物业服务公司在社区治理中因无强制力而缺乏权威性,对居民、业主和物业使用人违法、违约的行为,如违章搭建、侵占公共绿地等,只能教育、规劝和批评,经常由于没有和政府强制力的有效衔接而前功尽弃。其次,基层政府对业主委员会、物业服务公司因没有明确、具体的管理权限与法律依据,不能行之有效地进行考核监督。再次,基层政府习惯于采取行政命令的管理方式,缺乏与社区其他治理主体间的平等协作。
  6.社区居民参与不足。热心参与社区事务又有执行力的人不多,愿意并实际参与社区事务的多为妇女和离退休人员,年轻人参与社区事务的比例较低。而且社区居民的参与一般仍集中在文娱活动,很少有基于基层自治角度的社区参与。其原因涉及现实的政治和经济体制、社会环境、文化观念以及人的心理等各种因素。一是参与社区事务需要无偿花费自己一定的时间和精力;二是现代人特别是年轻人缺少闲暇参与处理社区事务;三是中国传统政治文化造成社区成员普遍认为政府应事无巨细地对社会负责。
  二、进一步创新苏州城市社区管理的若干建议
  1. 打破社区空间隔离,实行小区旗舰联合。可以尝试实行小区旗舰联合,建立小区联盟。一个居民委员会的管辖范围即一个社区内建立一个小区联盟。一个小区联盟由旗舰小区、协力小区和联合小区构成,内部建立联合互动机制,如建立业主委员会联合会、聘请同一家物业服务企业、制定共同的业主公约、开展小区居民联谊活动等。建立小区联盟,可以增进同一社区内不同小区居民间的内在联系,强化居民对社区的责任和义务,激发居民对社区事务参与的热情,从而提高社区成员对社区的认同感和归属感。建立小区联盟,可以促进小区管理水平的均衡提高,还可以增进社区居民间以互惠规范、信任与合作为核心内容的社会资本,使社区民主自治真正运转起来。
  2. 加强社区文化建设。当前要以中共十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》为指导,加强社区文化建设。
  第一,保护苏州传统社区文化。苏州作为一个历史文化名城,具有深厚的社区文化底蕴,老城区改造中要尽量避免打破传统的具有历史延续性的社区范围。在老城改造、城市规划过程中保护苏州传统社区文化的问题需要引起政府高度重视。
  第二,加快 “过渡型”城市社区的文化建设。“过渡型”城市社区是指城市化过程中出现的大量农村拆迁安置社区。这些社区的居民在经由急剧的身份转化之后不容易快速形成新的城市文化观念,也难以快速产生新的城市社区认同感与归属感。为此,政府应该积极采取有效措施,促进“过渡型”城市社区居民文化观念的转变并丰富其文化精神生活。
  第三,建设包容性社区文化。苏州城市社区中居住着大量外籍和外地人口,社区应以开放的心态对待各种外来文化。要吸收外籍和外地人士中的优秀文化,以促进我市社区文化的繁荣发展。同时,要消除排外意识,特别是对外来人口中打工者的排斥。建设包容性社区文化,有利于外来人口产生社区的认同与归属感,并能吸纳他们共同参与社区治理,从而减少社区建设和管理中现存的某些问题。
  3. 创新社区管理和服务体制
  第一,完善“四位一体”的社区组织结构。2006年以来,根据苏州市出台的《关于推进社区管理体制改革和创新的若干意见》,各区通过创新社区组织结构,初步形成了“社区党组织、居民委员会、社区工作站和社区民间组织四位一体”的社区治理组织结构。但这一结构在实际运行中还不完善,需要进一步理顺四者之间的关系,使其在回归各自角色的基础上有效地合作,以达到整合社区治理资源,提升社区管理质量的目的。
  第二,实行“三驾马车”的小区自治模式。所谓“三驾马车”的小区自治模式,是指“社区居委会、小区业主委员会和小区物业服务企业”合作治理小区的模式。这是国内部分城市社区自治中行之有效的模式。我市目前尚有许多小区还没有成立业主委员会,政府应该积极协助和指导有关部门加强业委会的组建工作,并进而指导业委会选聘物业服务企业,引导小区形成“三驾马车”自治格局,以增强小区的自我管理和服务功能。
  第三,推广“三级监控”的综合管理平台。2007年,沧浪区南门街道创新开放式老街区综合管理模式,建立了覆盖全区的“区——街道——社区三级监控”的“好管家”社区综合管理服务平台。由街道牵头,整合公安、城管等14支专业队伍和9大类工作。依托辖区安装的200个电子探头和100个巡更点以及226户家庭的紧急救助报警电话按钮,为辖区居民提供治安保障、环境管理和生活需求。 “好管家”总平台下设分平台,每个分平台建立监控站,并由街道牵头,公安、城管联动,扎口公安、城管、居民自治力量等14支专业和义务队伍。这个“三级监控”的综合管理服务平台有效整合了市容管理、卫生、计生、劳动、环保等政府管理职能,同时实现了政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动,值得在全市推广。
  第四,构建“五位联动”的社会治安综合治理体系。治安管理是社区管理的重点和难点。可以整合社区资源,发挥社区居委会、物业公司、业委会、社区民警及志愿者的联动效应,建立“居、物、业、警、民”五位联动的社会治安综合治理体系,搭建联动平台,如建立社区治安防范协会、场所行业治安互助协会、小区物业联合会等平台,建设公安警察巡逻、物业服务企业保安巡逻、社区志愿者义务巡逻等三支力量,互相合作,共同构织社区治安综合防控网络,有效促进社区的平安建设。
  第五,建立政府主导、多方参与、上下结合的社区考评机制。科学的社区考评机制,是社区组织和社区工作者工作的有效驱动力,应该以建立社区领导班子成员考核评估体系为基础,创新社区考核评价方式,形成政府主导、多方参与、上下结合的社区考评机制,并完善社区考核结果运用机制。
  4.强化社区自治功能
    第一,加强社区居民委员会能力建设。要抓住市委市政府《关于加强社区居民委员会能力建设的若干意见》(苏办发【2011】55号)贯彻落实的机遇,进一步加强社区居委会能力建设,调整角色,理顺关系,提高效率,更好地发挥其在社区自治中的作用。选择并完善社区“一站多居”模式,弱化居委会的行政功能。另外,要优化社区居委会工作人员队伍结构,实行社区居委会直接选举制度,增加居委会工作经费,切实落实居委会工作用房和居民公益性服务设施。
  第二,制定地方性《业主委员会自治办法》。业主委员会作为小区物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的机构,在社区管理中已部分取代了居民委员会的社区自治功能。业委会是由小区业主(代表)大会在本小区业主中直接选举产生的,其工作又具有公益性,因而在社区自治中获得了更大的合法性。强化业委会自治也许是增强社区民主自治的突破口。建议我市率先制定地方性《业主委员会自治办法》,对业主委员会的法律地位、角色功能、工作规范、经费来源、人员津贴、财务公开等作出明确规定,以充分发挥业主委员会在社区自治中的作用。
  5. 创新物业管理机制。政府应当在鼓励物业服务企业作为市场主体参与社区治理的同时,创新物业服务企业的市场管理机制。一要完善物业服务企业的市场准入机制,二要加强对物业服务企业的监管机制,三要健全物业服务企业的退出机制。同时,应该建立政府各部门、社区自治组织和物业服务公司等多元协同物业管理机制。政府在物业管理中的退出有一个“度“的问题,要区分物业管理中的行政管理事务、社区管理事务和市场管理事务。物业服务企业不可能也没有资格行使物业管理中的行政管理权。现在物业管理中较为突出的诸如业主(或物业使用人)侵占公共绿地和通道、违章搭建、违规群租等问题,需要政府各部门、社区自治组织和物业服务公司协同解决。因此,必须建立政府各部门、社区自治组织和物业服务公司等多元协同物业管理机制。另外,可以实行小区分类物业管理机制,对商品房等舒适型小区采用市场化的物业管理机制,而对其他保障型、改善型小区则实行政府保障型物业管理机制。

承办单位: 主 办 苏州市民政局
会 办 苏州市住房和城乡建设局;苏州市市容市政管理局;苏州市委组织部;苏州市委政法委员会;苏州市发展和改革委员会;苏州市经济和信息化委员会;苏州市公安局;苏州市文化广电新闻出版局;
办理期限: 3个月 答复时间: 2012-5-8 14:55:00
办理类型: A (解决、已经解决)
答复内容:                                   对市政协十二届五次会议第007号提案的答复
市民盟:
    你们提出的关于《关于创新苏州城市社区管理的建议》的提案收悉。现答复如下:
    一、关于创新社区服务管理体制机制
    我市有896个城市社区,根据有关法律法规,基本建立了以社区党组织为核心、社区居委会为基础、社区综合服务中心和综治办为平台、其他各类社会组织和社区居民广泛参与的新型社区服务管理体制,形成了社区、居民小区(组)、楼栋纵向到底、横向到边的社区服务管理网络。建立了社区党组织领导的社区居民自治机制,社区党组织牵头,社区有关组织、单位参加的社区服务管理协调机制等社区工作制度,推广了“民情恳谈会、民意听证会、民事协调会、民主评议会”制度,业主委员会成员与社区党组织、居委会成员交叉任职、合署办公,社区社会组织备案管理,居民互助、邻里守望等经验,在整合资源、形成合力、加强管理、服务居民等方面发挥了重要的基础作用。
    下一步,要突出社区党组织领导核心作用,强化社区居委会职责,按照“精街道、强社区”的要求,强化街道社会管理和服务职能,逐步剥离城市街道经济发展职能,将人、财、物等直接下沉到社区,健全社区工作站和社区综治办等工作载体,优化公共资源在城乡社区的配置,实现“一委一居一站一办”新型社区服务管理体制全覆盖。推广太仓经验,推动政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。健全在社区党组织领导下的社区各类组织合力发挥作用机制,推行社区扁平化、信息化管理,提高基层社会管理效率。建立城乡社区公共服务事项准入制度,改进社区评比达标表彰工作,探索实行第三方评估机制。整合各条线服务资源,全面实行统一的社区网格化管理。实行社区工作者“一岗多能、一岗多责”贴近居民服务,探索社会工作进社区的方法和途径,不断满足社区居民多样化的服务需求。
    二、关于加强基层社会治安综合治理
    以做精社区警务为中心,组织开展民情信息联析、纠纷联调、人口联管、突出问题联治、平安联建、社会治安联防工作,努力做好基层稳定工作。一是切实掌握社情民意。收集民声、民愿和反映群众生活诉求的各类信息,定期组织开展分析研判,及时预警上报;二是着力化解社会矛盾。组织协调司法、工商、城管等各种基层综治力量,健全群众利益诉求表达机制、矛盾联合调处机制、权益保障机制,开展教育稳控工作;三是全面提高实有人口管理水平。建立实有人口信息共享互通机制,定期通报人口变动情况;四是依法管理各类场所单位。对各类社会管理问题突出的社区,开展联合整治、联合执法、联合管理;五是夯实综治维稳基础。加强社区警务室、社区矫正组织等网络建设,夯实平安维稳根基。加强技防、物防建设力度,打造“技防社区”;六是提高治安防范能力和水平。开展治安防范宣传教育,整合物业保安、企业保安、禁毒义工、楼道长以及工青妇群体、社区服务中心工作人员等各种社会力量参与治安防范,组织“红袖标”等群防群治力量,开展“邻里守望”活动。
    下一步,要筑牢基层维稳防线。以社区或相对集中的大型居住区域为基础,整合综治、公安、司法、城管、卫生、计生、民兵、保洁、社区工作者、社工、小区物业、治安志愿者力量,构建区域巡查网格化、事件处理责任化、服务管理联动化、考评监督常态化工作机制。深化基层社会矛盾排查化解。深入推进社会稳定风险前置评估和动态稳评机制建设,运用“苏州市社会矛盾纠纷信息管理系统”,健全社会稳定重要信息研判、预警、处置工作机制。深化劳动争议、婚姻家庭纠纷、物业纠纷、消费纠纷、交通事故等专业调解组织建设,逐步向环境保护、价格争议领域延伸。深化基层社会治安防控体系。完善动态排查整治工作长效机制,着力整治管理薄弱的城中村、老住宅小区和动迁小区的各类治安和安全隐患,提升公众安全感。
    三、关于加强社区文化建设
    扎实开展国家公共文化服务体系示范区建设。建成市和县级市图书馆分馆32个和90个。深入开展文化惠民活动。积极实施群星璀璨“我们的节日”、“天天有”、市直舞台艺术“四进工程•社区行”和“各主题广场文化活动”等品牌活动,每年3万场次,惠及城乡群众达5000万人次。同时,专门组织外来务工者(新苏州人、洋苏州人)艺术展示,去年的“迎新年、新苏州人、优秀新节目”展演活动,参与现场演出人数200余人。
    下一步,将力争建成省内首个国家公共文化服务体系示范区,推进城市新建社区文化活动中心建设和公共电子阅览室建设,基本实现公共电子阅览室社区全覆盖。再建18个图书馆分馆。统筹实施“群星璀璨——天天有、周周演、月月新、节节响、年年亮”品牌文化惠民活动,开展多种形式的文化“三送”和“四进”活动。
    四、关于加强社区居民委员会能力建设
    社区居委会首次集中换届选举,普遍实行“两票直选”,覆盖面达62.31%,并推行建立选举观察员制度和监督员制度。在省内率先实现“一村一社区一大学生”目标。城乡社区工作者平均年龄为40岁,大专以上文化的约占53.64%,其中有938名(初级871人,中级67人)社区工作者获得社会工作职业资格证书,占获资格证书总数的55.77%。全市先后举办了社区书记(主任)海外培训班、社区党组织书记和居委会主任社会管理与群众工作专题研修班、社区社会工作者继续教育培训班等。对取得初级、中级、高级社工师资格的,每月分别补贴100元、300元和500元,并将社区工作者纳入公务员、事业单位工作人员招考、镇(街道)后备干部队伍建设等范围。从2010年起,对未达“每户0.2平方米”和低于400平方米的城市社区办公活动用房、低于500平方米的农村社区办公活动用房,实施两年升级改造工程。城市社区人员报酬由财政按不低于上年度当地城镇职工平均工资水平核拨(2011年人均年收入为4.55万元),城市社区工作经费提高至由财政按不低于20元/人•年(社区总人口)的标准核拨。
    下一步,要进一步健全社区党组织领导的充满活力的社区居民自治机制,全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。进一步规范民主选举程序,城市社区普遍实行直接选举,直选率不低于90%。创新民主决策、民主管理、民主监督和居务公开的实践形式,积极拓宽社情民意信息收集反馈渠道,鼓励社区居民和驻区单位广泛参与。健全社区工作人才培养、评价、使用、激励制度体系,有步骤地推进社区专职工作者社工化,提高社区工作者政治素质、职业道德和服务能力。
    五、关于创新物业管理机制
    将物业管理有效融入社区管理,要求并督促物业服务企业主动接受社区居委会的指导和监督,在提供合同约定的服务时,积极配合、支持社区工作,在企业资质升级、项目评优及日常检查时,认真听取社区意见,增加社区对物业服务企业的话语权。严格物业服务企业准入,加强物业服务企业的日常监管,建立健全物业服务企业的信用体系,完善物业服务市场退出机制。
    下一步,要进一步理顺物业管理与社会管理的关系,将物业管理有效地融入社区管理。教育和引导物业服务企业主动接受物业项目所在地街道、社区的指导,协调好小区业主委员会、物业服务企业、业主之间的关系。理清物业管理中的行政管理、社会管理和市场管理的差别,对商品房等舒适型小区和其他保障型、改善型小区,继续推行和完善“市场归市场、保障归保障”的分类管理机制。强化物业服务品牌建设和诚信体系建设。严格按照国家有关要求,做好企业市场准入、资质审定工作。加强行业队伍建设和管理。继续推行物业管理项目经理负责制,健全项目经理制度,实行持证上岗和任职资格考核。继续推进“部门协同、条块结合、以块为主、重心下移”的物业管理属地管理模式,加大对物业服务规范化建设的协调指导力度。协调各区政府认真落实《苏州市住宅区物业管理条例》规定,建立和完善由街道办事处(镇人民政府)负责和主持,社区居委会、公安派出所、业主委员会、物业服务企业等单位参加的物业管理联席会议制度,调处物业管理项目重大事务。会同市、区政府协调街道办事处(镇人民政府)、社区居委会加强对业主(代表)大会、业主委员会的工作指导和监督。建立和完善“严格组织程序,信息公开透明,街道社区主导,部门有力配合,业主充分参与”的业主(代表)大会、业主委员会筹建、换届的工作机制。进一步完善业主(代表)大会议事规则示范文本,规范业主(代表)大会议事程序,维护小区的稳定与和谐。
                                                                        苏州市民政局
                                                                        二〇一二年四月二十八日