十三届四次会议

006.关于加强招投标市场的管理,净化招投标市场环境的建议

发布时间:2016-3-4
建 议 人:
民进苏州市委员会
建 议 号:
006

标    题:

关于加强招投标市场的管理,净化招投标市场环境的建议

建议内容:
  工程施工项目实行招标投标的目的,是为了在工程建设中引进竞争机制,择优选定施工队伍,以确保工程质量、缩短建设工期、节约建设资金、提高投资效益。
但是就目前我市建设工程招标投标市场的现状来看,却不尽如人意,还有很多急待解决的问题和需要完善的地方。
  一、当前招标投标市场存在的问题:
  1.规避招标。一些建设单位以工程项目专业性强、工期紧等为由,不办理招投标手续,或将工程项目随意肢解到50万元以下后发包,将依法必须招标的工程项目规避招标,逃避政府部门的监督管理。
  2.明招暗定,带有很大的倾向性。少数建设单位在招投标过程中带有严重的倾向性,它们一方面与自己的关系单位互相串通,针对关系单位的情况量身定做。在招标公告中提出苛刻、不符合规定的条件,资格预审过程中以一些“莫名其妙”的理由排除一些符合条件的潜在投标人;另一方面,在制定评标方法上,根据关系单位的情况,设定评定内容,甚至违反规定设定加分内容和分值,以确保关系单位在客观上占有明显优势。
  3.陪标串标现象严重。投标人之间相互陪标串标,轮流坐庄,哄抬投标报价。
  4.专业工程绝大部分非法转包、分包。招标人与投标人私下做交易:招标人想方设法让特定投标人中标,而特定投标人承诺将专业工程给招标人的关系户或亲属朋友施工。为了达到这个目的,专业工程往往与主体工程打包招标或以暂定价的形式列入招标范围。
  5.使用各种恶劣手段,废除中标人的中标资格。如果中标人不是招标人的意向单位或串标单位没有串标成功,招标人或串标单位便使尽各种恶劣手段废除中标人的中标资格。
  6.中介不中。目前招标代理机构为了获取业务,往往按照业主的意愿去操作,很难保持中立。
  多年来,我市招标投标评标办法主要分为 “经评审的最低投标价法”、“综合评分法”等方法,但都难以解决以上列举的问题,而且有愈来愈严重的倾向,特别是陪标串标、专业工程的非法转包分包已到了公开的程度。作为招标投标的监管部门,看到了存在的问题,不断创新手段,大胆实践。
  二、建议:
  1.在我市招标投标工作中采用“合理造价区间随机抽取中标人办法”的评标办法(以下简称“抽签中标法”)。这种办法是:一是招标人依法发布招标公告,招标公告中的资格审查必要合格条件应当结合工程的实际情况设定;招标文件中包括了工程造价及其组成、发包价及其组成和计算方法、资格审查条件、投标承诺格式等内容。二是投标人编制并按招标文件规定的时间和地点递交投标文件,交纳投标保证金,参加开标。投标文件中只需按照招标文件要求提供资格文件和投标承诺等文件即可,投标人不需要编制投标报价文件和施工组织设计(施工方案)。三是开标现场对合格投标人采取随机抽取方式,确定中标候选人。该法在一定程度上能遏制陪标串标现象。所有投标人在同等条件下抽签,抽中的几率相同,谁都有机会中标,抽签的不确定性打乱了“轮流坐庄”的潜规则。
  目前,“抽签中标法”只在政府投资或国有投资单项合同估算价在1000万元以下的房屋建筑工程和市政工程、单项合同估算价在300万元以下的建筑装饰工程、园林绿化工程和房屋修缮等工程中试行。
  针对当前招标投标市场存在的问题,要杜绝暗箱操作,减少和限制黑手,防止腐败现象的蔓延,该办法应大力推广至更多的大、中型工程项目招标投标工作当中。目前投标人的投标方案或施工组织设计(施工方案)都是网上抄来抄去,甚至是以前的投标项目复制过来修修补补的,很少是针对投标项目而编制的,对技术标进行评审已不能体现企业的水平。因此,对技术、性能没有特殊要求的工程都应推行“抽签中标法”,对专业项目、设备及材料的采购招标均必须采用“抽签中标法”。从源头上遏止腐败,净化建筑市场环境,促进建筑市场秩序逐步走向规范化、法制化的轨道,不断提高工程招标投标工作的质量和水平。在现行招标投标的监管体制与机制下,“抽签中标法”不失为一种好的办法!
  2.在我市招标投标工作中采用“次低价者”中标法。即在“抽签中标法”的最后一程序“采取随机抽签的方式确定中标人”改为“在资质审查合格范围内选定次低价者中标”的方法。更为优化。

承办单位: 主 办 苏州市住房和城乡建设局
会 办 ;
办理期限: 3个月 答复时间: 2015-5-26
办理类型: A (解决、已经解决)
答复内容:                                  对市政协十三届四次会议第006号提案的答复
民进苏州市委员会:
    贵委提出的关于《关于加强招投标市场的管理,净化招投标市场环境的建议》的提案收悉。现答复如下:
    一、我市招投标市场管理概况
    近年来,苏州市经济社会发展迅速,政府投资逐年递增,建设工程规模不断扩大,有形建筑市场实现了从无到有、从小到大的飞跃式发展。1996年,苏州在全国率先建立有形建筑市场,创立了“一站式管理、一条龙服务”的苏州模式。2005年,市政府出台《苏州市建筑市场管理办法》,奠定了有形建筑市场的法律地位。近几年,我市有形建筑市场从单一的建设工程招投标场所,拓展为建设工程管理平台,市场功能和范围得到延伸。目前,市场服务领域已涵盖施工、服务、货物三大系列工程招投标,涉及房建、市政、水利、绿化等工程类别,大市场格局初步形成。
    在市委、市政府的正确领导和市纪委监察部门的监督推动下,我局将治理工程建设领域突出问题与整顿规范建设市场秩序有机结合,坚持依法行政,创新监管方式,依托科技手段,强化招投标监管,全市建设工程招投标规章制度逐步健全,招投标领域不断扩大,信用体系基本建立,建筑市场与施工现场“两场联动”继续加强,工程领域腐败现象明显减少,一批违法违规行为被严肃查处。同时,锁定招标投标这个重点关键环节,深入查找运行机制中的缺陷和管理漏洞,从重打击惩处围标串标行为,规范建设市场各方主体行为,着力破解围标串标、虚假资料、挂靠资质、违法分包、中介不中等违规问题,打好理顺机制的治理“组合拳”,利用科技手段,在提高打击力度、精准度和威慑效果上下功夫,全面清除管理过程中的盲区死角。
    二、我市建筑市场管理存在问题分析
    不可否认,我市建筑市场仍然存在不同程度的规避招标、肢解发包、串通投标、非法转包、违法分包、中介不中等问题,究其原因,主要包括:
    一是新的违规行为不断出现与法规制度滞后之间的矛盾。《招标投标法实施条例》作为《招标投标法》实施12年后出台的配套行政法规,细化完善了《招标投标法》规定的程序规则,增强了操作性。但随着时间推移,快速发展的招标投标业务与相对滞后的法律法规制度建设之间仍不相适应,暴露出不少问题,影响工程项目顺利建设,困扰项目管理方。在现行法律法规构架下,地方建设行政主管部门出了一系列规范性文件,但因为不是法的层面,影响力不大,效果不明显。肢解发包、违法分包、转包等问题,虽在法律法规层面上有认定标准,但取证难度、查处难度都非常大。建设单位指定分包、指定主要材料、不按合同约定支付工程款等问题,法律法规没有相关罚则。这些问题不仅造成合同纠纷,而且影响建筑市场正常秩序。
    二是市场要素流动与诚信体系欠缺之间的矛盾。建立工程建设领域信用体系,是整顿和规范市场秩序的治本之策,也是保证建设产业改革和发展的重要举措。目前,我市失信惩戒机制基本构建,建筑业企业和从业人员信用信息管理逐步完善,同时利用建设行政监管各业务系统,实时记载监管过程中查实的信用信息,提高信用管理的质量和效率。充分调动和发挥各方在信用体系建设中的作用,对企业的市场行为进行信用评价,将招投标当事人在招投标和合同履行阶段的各种失信行为和违法违规行为记录在案,向社会公开并接受查询。将其信用状况与其投标工作挂钩,保障信用好的企业多中标,使不守信用的企业得到制裁。但是,由于各区域、各部门还没有全部建立信用平台,不能做到上下对接、左右联通,信息公开和共享,难以从根本上扭转工程建设领域信息分散、诚信缺失、违规失信成本低的现状。
    三是违法行为多发与惩处力度偏弱之间的矛盾。虽然《招标投标法》等法律及地方性法规,存在较多的禁止性条款,但针对围标串标行为的处罚细则规定较少、力度较轻。《招标投标法》规定:“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的,处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。对单位直接负责的主管人员和其他责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款。”如金额5000万元人民币的项目,即使串通投标行为被发现并进行处罚,处罚的金额最多也只有50万元。巨额回报与较轻处罚之间形成巨大反差,使得法律的威慑力大大降低,组织围标串标的企业在巨大利益驱使下无视法律,铤而走险,参与陪标的企业也怀着很大的侥幸心理屡屡越过法律的红线。
    三、进一步强化建筑市场管理的主要措施
    工程建设领域的腐败问题,是全国各地、乃至世界各国都面临的一个难题。我们将积极探索,不断转变监管方式,按照“公开、公平、公正、择优”的原则,从推动建立公开统一、开放透明、竞争有序的招投标平台和完善的诚信体系入手,优化工作规程、理顺权责体系、完善监管体制、强化约束机制,促进工程招投标市场向科学严密、规范有序、监督有力的方向发展。进一步发挥市场的作用,努力构建确保市场机制有效运转所依赖的制度框架,建立透明、规范、统一、公平竞争的市场环境。
    (一)积极开展工程质量治理,加强建筑市场城建监察
    今年是住建部开展全国工程质量两年行动的关键之年。我们将按照住建部、省住建厅的工作部署,认真开展专项治理工作,加强建筑市场监察。
    1.准确认定、重点查处建筑施工违法发包、转包、违法分包及挂靠等不法行为。严格执行住建部《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法》等规定,采取日常巡查、综合检查、重点检查、每4个月一次集中检查等方式,加大检查频次,落实执法责任,深挖存在问题,查处各种违法违规行为。
    2.对查实的建筑施工违法发包、转包、违法分包及挂靠等不法行为严格依法实施处罚。对执法检查中发现的建筑施工违法发包、转包、违法分包及挂靠等不法行为,如实记录,及时查处,严格依法实施行政处罚。及时通报典型案例和建筑工程施工转包、违法分包等违法违规行为的查处情况。
    3.加强宣传,建立健全全社会监督机制。以工程质量治理为契机,将治理建筑施工违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为的工作要求传达到各建筑施工企业和每一个在建项目,确保不留死角。将在检查中发现的建筑施工违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为及时记入“建筑市场监管平台”并向社会公布,接受全社会的监督,形成失信惩戒的社会监督机制。
    (二)坚持招投标制度创新,加强工程承发包监管
    1.认真贯彻执行招投标法律、法规、规章和住建部、省住建厅的相关文件,改进招投标监管方式。进一步突出建设单位第一责任主体地位,强化招标人负责制,自主招标并承担风险。建设单位自主决定自行招标或委托招标代理机构。委托招标代理机构招标的国有投资项目,提倡采取招标或比选方式确定招标代理机构。招标人(招标代理机构)自主发布招标公告、资格预审公告、资格审查公示、招标文件备案、最高限价公示、中标候选人公示等信息,并同步向招投标监管机构备案。对外发布信息的合法性、合规性、真实性由招标人(招标代理机构)全面负责。改进对政府投资、国有投资建设工程招投标的监管。对工程管理力量较强、内控机制较健全的国有建设单位赋予自主招标权利,重点研究、试行“评定分离”等举措,推进招标投标制度改革。调整非国有资金投资工程发包方式。使用非国有资金投资的工业用房、商业用房和商品住宅等房屋建筑工程,由建设单位自主决定是否进行招标发包,是否进入有形市场开展工程交易活动,并由建设单位对选择的设计、施工等单位承担相应的责任。其它非国有资金投资项目是否进行招标发包,是否进入有形市场开展工程交易活动,执行住建部建市(2014)92号文件要求。进一步转变监督管理观念,弱化事前审批,强化事中事后监督。加大层级监督力度,清理存在地方保护倾向和对招投标工作进行不正当行政干预的政策,确保招标投标法律制度的有效实施,促进统一开放市场的形成。
    2.贯彻执行《电子招标投标办法》,做好网上招投标系统升级。按照《电子招标投标办法》的要求,逐步建立交易平台、公共服务平台、行政监管平台,做到功能独立、互联互通、工作制衡、收放有度,使交易市场化、服务规范化、监管高效化。继续做好工程监理电子招投标工作。
    3.规范招标代理机构和评标专家的考核与管理。根据《苏州市招标代理机构综合评价管理办法(试行)》,做好招标代理机构考评工作。严格评标专家的考核纪律,做好专家库扩容增量工作。
    4.进一步完善政府投资建筑工程预选承包商制度。2015年5月底之前,完成对实施近五年的预选承包商制度的全面评估,提出改进完善措施。对提案中提出的为安装专业设立预选承包商名录事宜,我局将开展进一步调研和评估,择机向预选承包商资格审查委员会提出建议。
    5.加强标后管理。重视招标过程,严肃对待招标结果,落实承发包双方达成一致的要约和承诺。执行有关项目经理和项目总监变更的规定,加强中标项目经理和总监的变更管理。按照《江苏省建筑工程施工合同备案管理办法》的要求,加强施工合同备案管理,自2015年5月1日起,在全市范围内实施新的合同备案办法。通过部门联动机制,推动合同备案管理。未及时办理合同备案的项目,通过企业自查、专项核查,结合竣工结算备案和纳税开票等手段,约谈通报,并与信用评价、资质动态核查、预选承包商评审挂钩。进一步做好工程变更备案、项目结算备案,维护招投标的严肃性。
    (三)完善建筑市场综合监管,推进诚信体系建设
    1.按照住建部和省住建厅有关要求,加快推进我局综合信用管理平台的整合、建设。将苏州市建筑市场综合监管信息平台建设成涵盖全市建筑业、工程建设领域,高度整合的一体化信息平台。通过各业务条线管理信息系统有序建立,构建统一企业库、人员库、工程库与诚信库,涵盖招投标、合同备案、施工许可、质量监督、安全监督、竣工验收备案、工程造价、执法检查和各类企业与人员管理等业务。
    2.改善建筑业信用评价机制。在总结我市建筑市场信用体系建设的基础上,对《关于苏州市建筑业企业信用管理办法》进行适当的修改完善。依托日常巡查考评和信用信息归集,组织综合检查,提高动态考评工作质量,确保企业信用得分、信用等级评定的公信力。在稳妥试行“技术、经济、信用三合一”评标的同时,继续将信用信息、信用评价结果运用于招标投标、保证金缴纳、资质申报、评优评奖等方面,引导企业诚信经营,促进建筑市场环境的根本好转。
    3.全面开展建筑市场各方主体信用评价。推行省住建厅制定的建设工程各方主体和人员信用评价标准,建立科学、客观、公正的建筑市场信用评价体系。
    四、对提案中有关内容的补充说明
    一是在一定范围内鼓励采用“抽签中标法”。招投标制度实施的初衷是通过竞争机制“择优录取”、“优胜劣汰”,尽量避免选定承包人时的暗箱操作和贪污腐败行为,带有明显的市场调节特性。市场经济条件下,价格机制是市场的灵魂,价格竞争是市场经济的基本特征之一,只要能够保证质量,价格都应当由市场来决定。为防止发生舞弊,对价格按标底价乘随机抽取的下浮比例确定、公布,增加了公开公平性,但价格是否合理、竞争是否恶性,难以明确界定。此举不仅可能造成价格超过随机抽取系数但在合理范围内的优质投标单位流标,更以不合理的手段干扰了市场的固有规律。随机抽取中标人的评标办法使投标变成了随机,但市场竞争的择优被大大削弱。国家发改委曾在下发的《关于进一步贯彻〈中华人民共和国招标投标法〉的通知》中强调:严格规范中标人确定程序,禁止采取抽签、摇号等博彩性方式进行投标资格预审和确定中标人。以避免使实力平庸的投标人以“撞大运”的方式中标,而真正有竞争力的投标人被淘汰出局。我们认为“抽签中标法”只要应用得当,确有其合理性、积极性。近年来,我市结合实际对政府投资、国有投资单项合同估算价在1000万元以下的房屋建筑工程和市政工程、单项合同估算价在300万元以下的建筑装饰工程、园林绿化工程和房屋修缮等,采用了合理造价区间随机抽取中标人办法,市场反映良好。今后,将进一步鼓励倡导对技术、性能等没有特殊要求的工程采用“抽签中标法”。
    二是推行招标人负责制。工程业主在项目建设中居于中心地位,是项目建设第一责任人,其规范程度、责任心直接影响项目建设质量、安全管理水平和资金使用效率。作为招标人,项目业主在招标中的权力与其承担的项目责任相对等,更有利于项目的顺利实施。我局正积极探索、深化改革,不断改进招投标监管方式,突出建设单位第一责任,强化招标人负责制,充分尊重招标人自主招标的法律地位。按照“法无授权不可为,法定职责必须为”原则,转变监督管理观念,弱化事前审批,强化事中事后监督。
    三是加强建章立制。通过制订指导性文件,引导业主通过招标,选择资质高、工程质量优、企业信誉好、综合实力强的企业中标;投标人通过参与市场竞争,展示自身形象,促使企业加强内部管理,挖掘潜力,降本提效,注重信誉和企业形象。发挥招标对提高工程整体质量、加快工程进度、降低工程造价、提高投资回报和效益方面的促进作用,加快建立健全建筑市场优胜劣汰机制。


                                                                       苏州市住房和城乡建设局
                                                                       二〇一五年五月二十二日