十三届一次会议

002.关于推进普惠优质学前教育发展的建议

发布时间:2013-1-7
提 案 人:
民盟
提 案 号:
002

案    由:

关于推进普惠优质学前教育发展的建议

提案内容:   学前教育是国民教育体系的组成部分,是重要的社会公益事业,是关系千家万户的民生工程。近年来,苏州学前教育事业发展迅速,在促进学前教育优质均衡发展、创建幼教现代化区域和推动省学前教育改革发展示范区建设方面成绩显著。但是,学前教育的发展与苏州经济发展和百姓的需求仍不相适应,现阶段学前教育仍然是苏州教育的薄弱环节,存在着学前教育资源不足和诸多结构性矛盾,解决“入园难、入园贵”问题仍然是苏州学前教育工作的重点和难点之一。可以说,学前教育已成“短板”,明显影响了苏州整体教育中在全省乃至全国的领先地位。今年3月《江苏省学前教育条例》正式施行,与条例的要求相比,我市学前教育还存在一定的差距。苏州学前教育亟须加大投入,扩大学前教育规模,丰富学前教育内涵,需要大力推进我市学前教育的发展,努力建设普惠优质健康的学前教育。
  一、学前教育发展中存在的主要问题
    1.学前教育资源不足,幼儿学位缺口严重。苏州学前教育中的入园难现状表现为相对缺乏和绝对缺乏并存。相对缺乏表现为:一部分本地学龄前儿童无法进入质优价廉的公立幼儿园,而被迫就读收费相对较高的民办幼儿园。绝对缺乏表现为:近一半的外来流动人口的学龄前儿童无园可入。根据2011-2012年苏州市幼教事业报表统计,全市有各级各类幼儿园444所,其中公办幼儿园277所,占62.4%,集体办幼儿园44所,占9.9%,民办幼儿园123所,占27.7%。这三类幼儿园合计可吸纳小班幼儿6万人左右。据教育行政部门的测算,2012年需要接受学龄前教育的小班幼儿约8万人,其中本地户籍人口和外来流动人口入学幼儿约各占一半。本地户籍的小孩基本都能确保入园,但是公办幼儿园学位数量与生源数量矛盾还比较突出,一部分学区内的幼儿不能进入公办幼儿园。外来流动人口的学龄前儿童将有近一半(近2万人)面临“入园难”,这也导致了苏州无证幼儿园的“较大量”存在。随着今年出生人口新高峰的来临,学前教育资源不足的问题将持续显现。
  2.民办幼儿园收费贵,远未达到普惠要求。民办幼儿园与公办幼儿园(含集体办幼儿园)收费差距较大。就公办幼儿园而言,苏州市区按照优质优价原则确定了统一的收费标准,每月在450元左右。苏州市民办幼儿园从收费角度可分为三类,第一类为低档收费的无证园,主要招收外来流动人员子女,每月收费在250元左右,办园条件较差,存在很大的安全隐患,工作人员属无证上岗,仅为看护而已。第二类为普惠性民办幼儿园,由政府提供房舍、减免租金,收费与公办园同级类收费相当。第三类为高档收费的幼儿园,办园条件相对较好,收费每月在1500-2000之间,此类幼儿园较少(园区和新区相对多一点)。另有极少数收费高昂的国际化幼儿园。在民办幼儿园中,还存在双语班、实验班、国际班之分,其收费差距较大。一部分民办幼儿园对不同区域的幼儿采取不同的收费标准。
  3.财政投入不足不均。目前公办幼儿园生均公用经费为200元/年,仅够幼儿园日常开销。而一些街道办幼儿园为自收自支的事业单位,收费较低,政府也没有相应的投入,幼儿园只能通过办一些收费的兴趣班来补贴(2011年12月国家三部委文件已明确规定:不得开设收费兴趣班),这些自收自支的幼儿园教师收入偏低(因经费问题,一部分幼儿园尚未执行绩效工作),工作积极性不高,教师队伍不稳定。近年来,苏州在积极探索对民办幼儿园的财政投入,如工业园区、高新区根据区域特点,出台相应的扶持民办园的政策,工业园区采用购买服务方式,对符合条件在民办园就读的家庭每年补贴3000元;高新区要求小区配套园举办民办园的招收小区内孩子入园收费参照公办园执行,同时对民办园实行减免租金等优惠政策,降低办园成本、减轻家长负担。但总体来看,对民办幼儿园的投入还需进一步加大,特别是需要进一步探索和创新对民办幼儿园的财政投入机制和方式。
  4.三年行动计划进展缓慢。2011年开始苏州通过实施学前教育三年行动计划,对学前教育的财政投入和软件建设力度在加大。但从新建改扩建幼儿园的效果来看,2011年计划新建改扩建幼儿园79所,实际完成的仅有50所,2012年预计9月将有30所可正式开学,两年合计才完成80所。按照三年行动计划,苏州市2011—2013年拟新建幼儿园197所,实际两年仅完成了三年计划的一半不到。由于涉及土地、规划、资金、布局等多种因素,推进学前教育三年行动仍然面临许多困难。
  5.配套建设工程不够规范。五年前苏州市政府曾出台《市政府批转市教育局等部门关于加强苏州市区住宅区配套幼儿园中小学规划建设和管理的意见的通知》,要求在新建小区规划和建设好配套幼儿园,配套幼儿园必须与小区开发同步规划、同步建设、同步交付使用。近年来新建小区配套幼儿园建设和使用政策未得到很好的落实,一些小区配套幼儿园建设不规范,被随意占用的现象也时有发生。随着苏州城市化进程的不断加快,新建小区的数量和规模增长迅速,其幼儿园配套建设工程需要进一步加强管理和规范,这将有利于优化幼儿园建设布局,促进学前教育资源分布均衡,有效缓解幼儿园数量不足的困难。
  6.幼儿园布局结构不尽合理。公办幼儿园与民办幼儿园在布局上存在结构性矛盾。苏州古城区公办幼儿园数量相对较多,园区和新区、吴中区公办幼儿园相对较少,从近年来幼儿人数增长来看园区和新区显然较多,外来流动人口也多,在新增公办幼儿园的布局上更应该侧重于这些地区,区域性的结构布局合理性是进行幼儿园科学合理布局必须要考虑的问题。
  二、推进我市学前教育发展的建议
  1.抢抓机遇,努力推进学前教育发展。2010年11月,国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》,省政府颁布《关于加快学前教育改革发展的意见》。2010年10月苏州制定并开始实施《苏州市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》。2011年苏州市开始实行学前教育三年行动计划。2012年3月《江苏省学前教育条例》正式施行,省学前教育条例对理顺学前教育管理体制、落实学前教育办学资源、保障弱势群体教育权益、规范保育教育日常管理、维护保教人员合法权益、完善教育经费保障机制等六个方面作了明确规定。学前教育的发展已经具备了良好的宏观政策环境,学前教育改革发展将面临新的历史机遇,苏州必须抓住发展学前教育的有利时机,结合近年来在发展学前教育实践中探索和积累的成功经验,抢抓机遇,努力作为,进一步推进学前教育发展,努力建设普惠优质健康的学前教育。
  2.稳定和保障对学前教育的财政投入。进一步加大财政投入的力度,通过多种形式扩大优质学前教育资源,推进学前教育优质资源均衡发展。明确政府对学前教育投入的比例(如占教育经费的8%或10%等),稳定和保障对学前教育经费的持续投入。设立学前教育事业奖励基金,制定奖励办法,对各类成绩突出的幼儿园实施奖励。通过增加学前教育财政投入,增加公办幼儿园数量,合理配置学前教育资源,不断提高幼儿园生均财政拨款标准。在加快幼儿园建设的同时,加大优质园创建的力度。加大对集体办幼儿园的资金扶持力度。适度扩大和挖掘现有公办幼儿园优质教育资源,发挥其示范和辐射功能,推动学前教育质量的整体提高。创造条件,吸纳外来务工人员子女进入公办幼儿园和普惠性民办幼儿园就读。《江苏省学前教育条例》明确提出有条件的地区尝试实行一定年限的免费学前教育,苏州在这方面应该且有能力在全省作出表率。
  3.切实落实三年行动计划,尽快启动新一轮三年计划。 三年计划已经过去了两年,就新建改扩建幼儿园数量而言仅完成了三年计划的一半不到。各市区党委政府要增强紧迫感,切实落实三年行动计划,需要加大建设力度,按计划完成三年计划的各项目标,以满足老百姓的入园需求。2012年苏州出生人口又将达到一个新的高峰,以后每年小班年龄段入园数将接近10万,三年在园人数将达到30万。目前幼儿园在园总人数为近22万。尽管2011-2013年苏州在三年行动计划中新建改扩建了一批幼儿园,可供学位依然难以满足缺口,有必要尽快实施第二个学前教育三年行动计划,尽早尽快谋划和实施,努力满足未来学前教育需求。
    4.加大对民办幼儿园的扶持力度。落实好支持民办幼儿园发展的各项措施,特别是对面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园,制定和细化对普惠性民办幼儿园保证合理用地、减免税费租金、以奖代补等的一系列扶持政策。对民办幼儿园创建、评比达标、晋升优质园的,也应该通过以奖代补的方式予以奖励。通过多种方式支持民办幼儿园提供优质的保育教育服务,满足家长和学龄前儿童对学前教育的多样化需求。鼓励民办幼儿园特色化办园、普惠化办园、连锁化办园,民办幼儿园应凭借其特色、理念等优势,吸引部分幼儿家长自愿选择在民办幼儿园接受学前教育。积极吸纳社会资金和国内外优质教育资源举办民办幼儿园,鼓励民办幼儿园进行品牌连锁和集团化发展模式,满足部分群众对学前教育不同层次的需求。
  5.探索学前教育资金投入机制,推进学前教育普惠化公益化。在苏州部分地区完善和推广政府购买服务的形式。通过政府购买服务等形式引导和支持民办幼儿园提供普惠性、公益性学前教育服务。在公办幼儿园暂时没有布点的部分小区,政府可选择优质民办幼儿园以公办园同等收费的方式接收划定区域内的儿童,政府则给予每生每年一定数额的补贴。对部分本地幼儿无法进入施教区范围内的公立幼儿园,而被迫就读收费相对较高的民办幼儿园的家庭给予一定数额的补贴,补贴的数量与民办幼儿园教育质量、规范管理、师资结构相关联。
  6.规范新建住宅小区配套幼儿园建设。新建小区配套幼儿园要严格确保用于举办公办园或者普惠性质的民办幼儿园。对于已建的住宅小区,对其配套幼儿园的使用情况进行一次普查,确保其用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园,改变其性质和用途的要限期整改。在建的住宅小区,要严格规划配套设置学前教育设施,并与建设项目同步设计、施工和交付使用。规划建设部门在对配套幼儿园的规划、审批和验收过程中,应该有教育行政部门的全程参与。强调配套幼儿园的普惠性和公益性,确保配套幼儿园主要面向小区内适龄儿童提供方便就近的普惠性服务。用于举办民办幼儿园的,可尝试采取招标方式,约定其价格上限,确保其为普惠性或公益性幼儿园。
  7.多方联动加大对无证园的查处力度。因外来人口的大量涌入,在公办园无法满足需求的情况下,一些无证园应运而生,而无证园的存在具有极大隐患,简单的取缔势必带来更大社会矛盾。建议由市政府牵头,成立由政法委、财政、教育、卫生、计生、消防等多部门组成的清理整顿无证幼儿园工作领导小组,堵疏结合,坚决取缔一批无证园,适当扶持一批无证园,将其改办成临时办班点,由乡镇街道随时监管。
  8.建立学前教育信息管理系统。通过与相关政府部门共享信息等多种方式采集学前教育信息,录入幼儿园和适龄儿童基本信息,对于外来人口的办理居住证时也应该搜集录入子女信息。探索非本市户籍适龄儿童提前申请学前教育公共服务的制度。通过信息管理,科学分析和预测未来三年到五年苏州幼儿出生高峰情况和区域分布情况,准确掌握适龄人口和外来人口的分布及变化趋势,科学测算入园需求和供需缺口,采取有针对性的措施加大对公办民办幼儿园的提前规划、调整和布局,有效利用学前教育资源,做到公办民办幼儿园布局合理,让每位孩子就近入园,享受到普惠优质的学前教育。

承办单位: 主 办 苏州市教育局
会 办 苏州市公安局;苏州市财政局;苏州市规划局;
办理期限: 3个月 答复时间: 2012-11-7 13:24:00
办理类型: A (解决、已经解决)
答复内容:                                  对市政协十三届一次会议第002号提案的答复
民盟苏州市委:
    你委提出的《关于推进普惠优质学前教育发展的建议》的提案收悉。感谢你们对苏州教育的关心与支持。我局对此提案高度重视,并多次与相关部门联系,进行专题研究讨论,现答复如下:
    一、苏州市学前教育事业发展概况
    1.2012年秋季开学我市学前教育概况。据统计,我大市范围内现有幼儿园470所,其中公办园291所、民办园139所、街道办集体园40所。2012年秋季在园幼儿216544名,其中在公办园、街道办集体园的幼儿有175492,占入园幼儿总数的80.1%,在民办园的幼儿有43688名,占比19.9%,绝大多数的幼儿都能在公办园入园。470所幼儿园中省优质园270所。
    2.2012年秋季我市无证办园点概况。2012年秋季,我市有无证办园点451个,接收幼儿46708人。其中,吴中区136个点,接收幼儿15859人,占无证办园点幼儿总数的33.9%;相城区44个点,接收幼儿7066人,占无证办园点幼儿总数的15.1%;昆山78个点,接收幼儿6638人,占无证办园点幼儿总数的14.2%;吴江91个点,接收幼儿6000个,占无证办园点幼儿总数的12.8%;
    平江、沧浪、金阊三个古城区43个点,接收幼儿5436人,占无证办园点幼儿总数的11.6%。太仓23个点,接收幼儿3078人,占无证办园点幼儿总数的6.6%;常熟44个点,接收幼儿1824人,占无证办园点幼儿总数的3.9%;新区10个点,接收幼儿576人,占无证办园点幼儿总数的1.2%;张家港12个点,接收幼儿321人,占无证办园点幼儿总数的0.7%。
    二、苏州市学前教育事业发展面临的主要问题
    1.国家关于学前教育改革发生重大调整,事业发展难以迅速跟进。根据2003年《国务院办公厅转发教育部等部门(单位)关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》(国办发〔2003〕13号)文件精神,当时提出的幼儿教育改革的总目标是“形成以公办幼儿园为骨干和示范,以社会力量兴办幼儿园为主体,公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”。因此,各县市区在办好一批省优、市优公办园的基础上,大力发展集体办、民办幼儿园,开始出现一些高收费民办园。2010年11月国务院出台了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔2010〕41号)文件,提出“发展学前教育,必须坚持公益性和普惠性,努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系,保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育;必须坚持政府主导、社会参与、公办民办并举,落实各级政府责任,充分调动各方面积极性”。由此,国家关于学前教育改革发生了重大调整,大力发展公办幼儿园,提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务体系成为学前教育事业发展方向,地方政府成为发展学前教育、解决入园难问题的责任主体。2011年各县市区积极应对,制定了学前教育三年行动计划,努力构建更加完善的以政府投入为主、公办园为主、教育行政部门管理为主、鼓励多渠道投入、支持多体制办园的学前教育体系。探索以政府购买服务的方式发展学前教育。但因经济发展、城市规划、人口结构变化等多种原因,导致三年行动计划未能完全落实到位,学前教育事业发展未能及时跟进,“入园难”、“入园贵”问题依然存在。
    2.外来人口大量涌入,打破全市原有学前教育基本平衡格局,布局结构难以立即调整。根据《江苏省学前教育条例》第九条“每一万至一万五千常住人口至少设置一所幼儿园。”各县市区也基本按照本区域内常住人口规划设置幼儿园,目前我市常住人口平均每1.77万人拥有一所幼儿园,学前教育资源能满足本地幼儿入园。但随着我市经济社会的进一步发展,外来人口大量涌入,带来随迁子女的入园需求也随之不断增大,打破了全市原有学前教育基本平衡的格局。大量引进劳动密集型企业,迅速发展制造业,以青壮年为主的外来人口大量涌入,并且集中在县市区经济最为发达的乡镇,苏州中心城区周边的城乡结合部,尤其是外来人口密集的吴中区、相城区、昆山市、吴江市成为无证办园点较为集中的地方,学前教育布局结构难以立即调整。
    三、举办普惠性幼儿园是当前解决学前教育资源不足的有效途径
    1.普惠性学前教育的基本特征。普惠性学前教育应该具备公益性、公平性、非盈利性的特征。要能保障适龄儿童接受基本的有质量的学前教育,是广覆盖、保基本的学前教育服务体系。由政府规划建设、收费较低、保教质量较高的公办、街道办、村办幼儿园都是普惠性幼儿园。普惠性民办幼儿园是指不以盈利为目的,设立条件、保育教育质量达到同类公办幼儿园水平,受到政府委托和资助提供学前教育服务,并执行同类公办幼儿园收费标准的民办幼儿园。
    2.发展普惠性学前教育面临的主要问题
    ①体制问题。目前,我市多种办园体制并存,有政府主导财政全额拨款的事业单位公办园,有属自收自支事业单位性质的街道办和村办(统称集体办)幼儿园,也有经审批合格的民办园,还有未经审批的无证办园点。事业性质的公办、集体办幼儿园收费较低,均能体现普惠性。但据统计,经审批的民办园中只有25%的民办园收费在500元及以下,超过七成的民办园收费均超过公办园收费标准,有的甚至是3倍以上。个人所有制的民办园难以做到普惠于百姓。
    ②投入问题。有政府全额拨款的幼儿园是较为优质的普惠性幼儿园,园所建设、教师待遇均有保障。但占有一定比例的自收自支的集体办幼儿园,由于无财政拨款,收费一般又在400元/月以下,常常面临入不敷出的尴尬境地。另外,多数民办幼儿园均以盈利为目的,为了维持日常运作,不仅收费较公办园偏高,且在园所建设、保教设施设备等方面不能做到逐年投入,显得陈旧、落后。
    ③师资问题。集体办幼儿园由于无财政拨款,又是低收费,造成教师待遇普遍较低,而且事业编制的教师不足50%,教师工作积极性难以调动,师资队伍不稳定,保教质量逊于全额拨款的公办幼儿园。民办园的师资则更无法保障,各县市区虽在教师培训、职称、评优逐年做到等同于公办园,但由于待遇、社会保障等问题无法得到解决,造成民办园教师流动性大,师资队伍整体处于低水平状态。
    ④安全问题。一些未取得办园许可证的非法办园点存在极大的安全隐患。大多数的无证办园点都集中在城乡结合部的民居内,几十甚至上百名幼儿集中在几十平米的房间内,没有消防通道,没有卫生许可,没有活动场室及户外场地,没有经过专业培训的保教人员,没有基本的保教设施、玩教具、幼儿读物,安全问题令人担忧。
    ⑤理念问题。我们认为发展普惠性学前教育,还必须厘清观念:一是明确学前教育的定位。学前教育保障与供应体系应当是政府为主,多元投入,多体制办园,坚持政府为主,全社会共同参与。在现阶段防止出现政府大包大揽倾向,事实上目前政府财力有限,不可能实施类似义务教育的保障体系。二是民办园举办者为赢利而办园,不是为社会责任而办园。如果将民办园举办者视为为承担社会责任而办园,并相应设计政策,否则民间投资人不可能出资承办普惠性幼儿园。
    3.发展普惠性学前教育的主要途径
    ①推进学前教育三年行动计划,其中相当部分办成普惠性幼儿园。各县市区要在学前教育三年行动计划不断实施推进的基础上,适时分析教育发展面临的新形势、新问题,超前谋划教育发展未来,合理调整推进进度,加大推进力度,真正把学前教育三年行动计划落到实处。另外,会同规划局对2007年苏州市政府出台的《市政府转批市教育局等部门关于加强苏州市区住宅区配套幼儿园中小学规划建设和管理的意见的通知》进行修订完善,切实规划好学前教育房屋、场地,做到住宅区配套幼儿园由政府统筹安排,任何单位和个人不得改变使用性质和用途,确保大多数新建幼儿园办成公办幼儿园,或者委托举办普惠性民办幼儿园。
    ②加大政策扶持力度,建设好一批普惠性幼儿园。一是建立学前教育经费保障机制。乡镇、街道要采取多种形式保障学龄前儿童接受平等的、有质量的学前教育,确保财政性学前教育经费投入占同级财政性教育经费的比例不低于5%,要将学前教育纳入政府年度工作目标考核内容,着力推进普惠性幼儿园的建设,切实加强政府对学前教育的领导和管理。二是各市区要积极探索,制定普惠性幼儿园奖补扶持政策。财政对达到办园基本标准,面向大众,收费不高于同类公办幼儿园收费标准的普惠性民办园,在支付房屋租金、教育教学设施设备添置、房屋维修改造等方面设立专项基金予以补助。三是政府也可采取购买服务、以奖代补、派遣公办教师入园指导等方式,引导和支持幼儿园提供普惠性服务,带动民办园保育教育质量的优质发展,扩大普惠性学前教育资源的覆盖面。四是保障民办园教师的合法权益。要制定相关制度,按照《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国民办教育促进法》确保普惠性民办园定编教师的工资福利待遇,足额缴纳各项社会保险。搭建业务发展平台,保证普惠性民办园教师在资格准入、职称晋升、师资培训、表彰奖励等方面与公办教师享受同等待遇。五是加强学前教育科研,开展游戏活动研究,提高幼儿保教质量,满足群众对优质学前教育资源的需求。六是建立学前教育扶困资助制度,对家庭经济困难子女入园给予适当资助。
    ③积极推进体制改革,启动学龄前儿童临时看护点建议。市教育局拟出台《苏州市学龄前儿童临时看护点管理办法》,由各县市区综治委牵头,会同各地公安、消防、计生、卫生、教育等部门,加强对以学龄前儿童为服务对象、以看护为目的无证办园点的管理,满足外来随迁子女入园需求。
    再次感谢您对苏州教育的关心、理解、支持!
                                                                                  苏州市教育局
                                                                                  二○一二年十一月六日