十三届一次会议

001.关于加快发展我市社会养老事业的建议

发布时间:2013-1-7
提 案 人:
民盟
提 案 号:
001

案    由:

关于加快发展我市社会养老事业的建议

提案内容:   随着社会经济发展以及医疗保障水平的提高,人的平均寿命逐步延长,社会和谐程度普遍提高。与此同时,老龄人数增加,社会老龄化问题逐步显现。我国长期以来实行计划生育基本国策,老人与子女分居而形成的“空巢老人”现象十分普遍,老人生活质量下降问题十分突出,社会养老问题已经引起社会各界的广泛关注,加快发展社会养老服务事业,有效应对人口老龄化问题,已成为重大民生问题。
  中国作为人口大国,老龄人口数量已经占世界首位,沿海发达地区的老龄化程度更加严重。苏州市早在1982年就进入了老龄化社会,比全国提早了18年,比全省提早了4年。目前全市60周岁以上的老人有137.3万,占全市户籍总人口的21.4%,并且仍在以每年5万人左右的速度递增,预计2020年全市老年人将达180万,届时老龄化比重将达26.4%,老龄人口高龄化、高龄人口空巢化的趋势更加凸显。老龄人口中,70周岁以上的高龄老人占了近一半,这些高龄老人中,空巢老人占了近三成。但至目前,全市拥有各类养老机构仅187家,其中:公办128家(福利院9家,老年公寓21家,敬老院96家,护理院2家);民办59家(老年公寓24家,护理院29家,家庭敬老院6家)。到2011年底,全市共有养老床位35187张(公办25364张,民办9823张),供需关系失衡的问题进一步加剧。
  我市社会老龄化主要存在以下几方面的问题:
  一是老人生活单调孤独,幸福指数下降。老人与子女分开居住或异地生活的现象普遍存在,老人与子女沟通交流的机会进一步变少,晚年生活单调孤独。有些老人失去老伴后独居生活,不善于与社会人群交流,幸福指数大大降低。老人晚年生活问题无法妥善解决还会产生因财产、赡养问题而引发的子女纷争矛盾,继而影响老人生活。
  二是部分老人生活自理困难,生活质量逐步下降。老人到一定年龄后,尤其是孤老,生活自理能力越来越差;随着年纪高龄化,失能和半失能老人逐步增加,若没有他人帮助,老人在晚年生活无法妥善自理,从而严重影响身体健康。
  三是社会养老还未形成共识。尽管社会养老在发达地区已经开展,但仍处于尝试阶段,对如何全面开展社会养老还缺乏统一的认识;社会志愿服务和相互服务的机制、意识等观念和机制还未形成。
  四是老年照料服务机构严重缺乏,生活不能自理老年人的服务需求难以得到基本满足。这是首当其冲的问题,也是事关老年人的晚年生活问题。老年人丧失基本生活自理能力后,即在吃饭、穿衣、室内活动、洗浴、如厕等日常基本生活能力中只要有一项缺损,就必须依赖他人扶助。
  五是社会养老基础薄弱,养老设施严重缺乏。现有老年活动室、老人食堂、老人服务中心、养老院、托老所、护理院等还不能满足当前老龄化的需要。养老机构服务功能不强。床位数量还不能满足社会需求,服务功能较弱。据不完全统计,能够提供全护理、半护理服务的床位不到床位总量10%。同时全市镇(街道)敬老院床位平均入住率仅为50.1%,部分乡镇实际入住率低至38.3%,又有资源利用不高的现象。
  六是社区养老服务能力薄弱。目前社区养老尚未普及,现有的机构服务内容单一,服务功能薄弱,服务专业程度不高,资金和场地紧张问题突出。服务内容仅仅停留在以家政为主的服务上面,老年人精神慰藉、身心保健方面的需求无法得到满足。
  社会养老服务是针对家庭养老功能弱化、高龄老人和空巢老人增多等问题而从社会角度对老年人的帮助服务,是由政府、社会组织、企业、志愿者为老年人提供的各种生活所需的服务。社会养老服务又可以分为基本养老服务(福利性)、非营利性养老服务和市场养老服务三类。社会养老服务是社会提供老年人生活所需的具有一定幸福指数的享受型和关怀性服务。在老年人的生活中,社会养老服务和家庭养老服务相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进,共同支撑了老年人的生活生命质量。我市在社会养老服务体系建设方面已经走在全省乃至全国的前列,并且也取得了一定成绩,但与广大老年人的需求相比,无论是住养服务机构,还是文化活动等服务机构,缺口都很大,社会养老服务体系建设整体上处于探索阶段。
  为此,对于我市社会养老事业发展提出如下建议:
  (一)进一步提高社会养老事业发展的认识。社会养老事业的发展直接影响着改革发展的大局,直接关系着全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的进程。加快发展社会养老事业,是贯彻落实科学发展观,坚持以人为本的重要体现,是强化政府社会管理和公共服务职能的客观需求,也是实现老百姓认可的“率先基本现代化”目标的重要内容。政府及相关部门要将解决老年人最关心、最直接、最现实的利益问题作为全市老龄工作的着眼点和切入点,达到老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐的目标。政府要建立通过生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、安全援助和社会参与等制度,解决老年人有服务养老的问题。要研究政策,从不同层面、不同路径支持和完善城乡老年社会保障体系,大力发展养老服务事业,健全完善老龄工作体系,进一步提高老年人优待水平,丰富老年人精神文化生活。
  (二)加快社会养老服务机构建设。坚持政府主导与社会参与原则,在社会养老服务机构建设中要进一步加大投入力度,确保公办养老机构在养老事业中占主导地位。不断增加公办养老机构的床位数量,与不断增长的养老需求相适应。同时,加大对民办养老机构的扶持和奖励力度。到2015 年,全市千名老年人拥有养老床位数、床位总数要大幅增加。社会投资兴办的养老机构床位要占养老总床位一半以上。大力支持市级公办示范性养老机构,力争让公办示范性养老机构和以看护或临终关怀服务为主的公办护理院能重点满足失能、病残、高龄等困难老年人入住需求。
  (三)大力推进民办养老机构发展。积极实施社会养老服务机构民办公助政策,政府根据建设规模、服务老年人数量等因素,对民办养老机构给予一定的建设补贴或运营补贴,营造民办养老机构快速健康发展的良好氛围。要通过采取土地划拨、规费减免、贷款贴息、床位建设补贴、床位运营补贴、以奖代补、购买服务等政策导向措施,吸引鼓励社会资本投资兴办福利性、非营利性养老服务机构。各市、县都要适量建设政府主办的老年公寓或福利院,吸引鼓励社会资金投入养老服务机构建设。鼓励投资建设以居住、疗养、康复、保健、学习、阅览、娱乐、休闲为一体的“夕阳红”老年康乐中心。
  (四)开拓各种类型养老资金来源。除了政府提供福利资金以外,应积极倡导用好老人现有资产和资金。一是以房养老:对于手头有房的老人,要帮助他们在自愿的基础上以多种方式换取养老资金。如售房、租房、售后回租、大房换小房。 二是社会福利养老。苏州地区经济比较发达,有一定经济实力,政府应加强敬老院、福利院的财政投入,建立一批集中居住形式的养老服务机构 。三是建立养老福利基金。采用类似残疾人征收模式,对企业开征养老福利基金。四是鼓励民间捐款充实养老基金。
  (五)发展多种形式的养老模式,开展各种层次的养老服务。社会养老服务体系要以居家养老为基础,社区养老为依托,机构养老为补充,形成政府、社会和市场共同推动的良好格局。主要推进三种类型的服务:一是集中居住式养老服务,包括养老院、护理院、养老公寓等多种情形。孤寡老人特别是失能需护理老人居住于养老护理院。二是居家式社区养老服务,指老年人在家庭居住与社会化上门服务相结合的一种新型养老模式。针对子女工作太忙照顾不到,又不想离开家的空巢老人,这种模式可以确保老人、子女、养老服务人员、政府各取所需,促使资源得到充分利用。社区居家养老弥补了家庭养老的不足,是目前应该大力倡导的一种新型养老模式。三是学习活动养老服务,指老年生活所必需的精神养老需求,主要是满足学习、娱乐、健身、维权等需要。
    (六)制定养老机构评级建设标准,发挥示范带动作用。以新建苏州市福利总院为契机,以制定各级养老机构评级建设标准为抓手,发挥政府在投入、规范、引导等方面的主导作用,高标准、严要求建立各级养老示范机构。政府须加大投资,加快建设,各县市要率先建设公立示范性的养老机构(包括护理院、老年病医院、康复医院、老年公寓等),发挥政府在养老事业建设中的主导作用。市福利总院等公立示范机构要成为全市养老机构软件服务示范窗口、职业上岗培训指导中心和各种养老模式创新试验中心。制定苏州市养老机构评级建设标准,各类养老机构只有分级按标准建设,分级管理,才能分级收费,分级奖励补贴,加速发展成长。
    (七)因地制宜整合资源,建立社会养老综合服务中心。利用相关部门在社区设立的社区综合活动中心、党员活动室、离休干部居家养老服务点等服务站、所、室、场以及辖区内的相关服务机构和组织资源,整合建立社区养老服务平台,形成横向联动、部门配合、机构运作的社区养老服务网络,为城乡居家老年人提供家政、信息咨询、文化教育、休闲健身等系列服务。单纯性福利机构要向区域性社会化养老综合服务机构转型。建立社区老年人信息档案,实现全市老年人信息化全方位服务。
  (八)规范养老服务人员的教育培训制度。充分发挥社会各类教育培训机构的作用,落实职业培训补贴政策,提高公益岗位补助标准和范围,大力推进养老护理服务人员的教育培训工作,组织力量对养老护理员进行培训。推进和完善养老服务从业人员职业资格制度,大力推行养老机构院长资质培训和养老护理员持证上岗制度,不断提高养老机构管理服务人员的专业化、职业化水平。
  (九)发挥好各类机构及社会组织的作用。提升老龄委、办机构的协调管理能力。老龄化社会,老龄人口众多,老龄事业涉及民政服务、医疗卫生、社区管理,因此需进一步强化有关老龄工作的协调管理机制,提升老龄委、办机构的协调管理能力,主管机构最好设在市委市政府。加快成立全市养老机构协会,充分发挥协会在行业管理中的独特作用,市福利总院等公立示范机构要成为协会业内自律协调的领头机构。培育一批热心养老服务的志愿者队伍,积极倡导和营造志愿者参与的氛围,可主要依靠老年社会组织或老年人,建立志愿者参与的相关导向机制,如互帮互助制度、志愿者积分制度、志愿者优先享受服务制度,使得养老事业得到全社会的关注和支持。

承办单位: 主 办 苏州市人民政府办公室
会 办
办理期限: 3个月 答复时间: 2012-11-13 15:17:00
办理类型: A (解决、已经解决)
答复内容:                              关于对市政协十三届一次会议第001号提案的复函
民盟苏州市委:
    你们提出的“关于加快发展我市养老事业的建议”的提案收悉。现答复如下:
    市政府对市政协十三届一次会议第001号提案高度重视,周乃翔市长迅即作出批示“要认真做好政协一号提案的答复工作”,并成立了以周乃翔市长为组长,盛蕾副市长任副组长,市民政局、财政局、人社局、卫生局、国土局、住建局、编委办等部门主要领导任成员的一号提案办理工作领导小组。8月10日,盛蕾副市长专题召开了现场督办会,听取了关于加快发展我市养老事业的建议案办理情况的汇报,并就办理建议案提出了明确要求。
    近年来,我市老龄人口呈现出稳步增长的趋势,2011年底老龄人口达到了137.3万人,占户籍人口的21.4%。面对老龄人口日趋增长的形势,市政府把全面推进养老服务事业发展提到了重要议事日程。2011年10月,市政府出台了《关于加快推进我市社会养老服务事业发展的若干补充意见》(以下简称《若干补充意见》),从总体目标、主要任务、政策措施等方面,对促进养老服务事业发展进行了部署。
    一、科学布局全市养老服务设施。去年底开始,我市针对养老服务设施发展不尽均衡、布局不尽合理、无法满足养老服务需求的问题,在对全市街道、社区老年人口数量以及现有养老服务设施进行调研的基础上,着手制定养老服务设施布局专项规划,采取招投标的方法,选定苏州市规划信息编制中心担任市区养老服务设施布局专项规划的编制工作,对市区养老机构、社区日间照料中心、助餐点以及居家养老服务组织进行科学合理的规划。今后,我市将按照规划加快养老机构和设施的建设。
    二、养老事业逐步纳入政府实事工程。为了解决养老床位不能满足老年人需求的矛盾,从2006年起我市就把每年新增2000张养老床位纳入政府实事项目加以推进。2011年起把数量提高到了6000张以上,以确保到2015年全市养老床位总数达到60000张的要求。从6年多的实践来看,取得了很好的效果,到今年6月份全市养老床位数达到39672张,比2005年底的10396张净增长了29276张。为了同步推进居家养老服务工作的开展,从去年起我市把社区日间照料中心和助餐点的建设任务也纳入到了政府实事项目中去,逐年将建设任务分解下达到各个市、区,力争到2015年全市30%以上的社区建有助餐点(中心城区达到50%以上),日间照料中心在街道以及万人以上的社区实现全覆盖。
    三、加大护理机构建设力度。到2015年底,各市、区将建有一所200张床位以上的、以介护或临终关怀为主的公办护理院,重点满足失能、病残、高龄困难老人的入住需求。与时同时,大力扶持民办护理机构的发展。对新建护理床位,给予每床10000元的建设补贴,对利用闲置房屋建设民办护理院的,按床位介助、介护性质,分别给予每床4000元、5000元的建设补贴;补贴经费从福利彩票公益金中解决。对收住寄养老人的民办养老机构,给予每人每月50元、120元、200元的运营补贴,补贴经费由入住老人所在地财政承担。在鼓励扶持民办护理机构发展的同时,我市出台了《苏州市民办养老机构管理办法》,加强对民办养老机构的管理,通过考核、评比,完善补贴机制,规范从业行为。对符合条件的护理院及时开通医保定点。
    四、逐步健全老年健康医疗保障制度。一是建立了老年医疗救助制度:对于特别困难且患有大病的,凡符合《苏州市市区低收入家庭人员年度专项医疗救助实施细则》(试行)条件的,均可申请专项医疗救助;对七类援助对象发放养老服务券。即对60周岁以上生活困难且需要介助、介护的三无、五保、低保、低保边缘、市级以上劳模、归国华侨、重点优抚对象、子女残疾的困难老人、独生子女家庭困难老人,分别给予每月500元、700元的养老服务援助。二是从今年起把原来70周岁以上三年一次的免费体检改为两年一次;三是加大社区卫生服务中心建设。把社区卫生服务中心建设作为医疗卫生服务体系建设的重要内容,支持全科医生与老年人家庭签约服务、结对服务、上门服务,把优质医疗服务资源送上门。
    五、积极探索老年护理保险制度。从2010年12月份起,我市在全国率先为老年人和养老服务组织资助了三项保险:即向70周岁以上老年人赠送一份意外伤害保险、资助养老机构综合责任险和居家养老服务组织护理责任险。这三项保险,为老年人参与社会活动提供了一份保障,为养老服务组织解除了后顾之忧。实施近两年来,三项保险共理赔350多起,赔付金额410余万元,有效地减轻了老年人的经济压力,减少了养老服务组织与老年人之间的纠纷,受到老年人和养老机构的一致好评。
    六、加大对养老机构从业人员的培训。为了提高养老机构从业人员的综合素质,去年我市先后组织了三期养老机构院长培训,聘请国内外养老服务行业的专家授课,对全市168家养老机构负责人进行轮训,较好地提高了他们的管理能力和业务水平。今年,再次组织全市22家省级示范性养老机构的院长和行政管理人员进行了为期七天的提高班培训,收到了很好的效果。此外,还对养老护理员实行职业免费培训,鼓励养老护理人员参加职业技能培训,凡参加职业技能培训并取得合格证书的,给予相应的奖励。
    七、进一步规范养老机构建设标准。目前,我市正在起草《苏州市养老机构质量建设标准》《苏州市养老机构等级评定标准》。标准制定后,将加强对全市养老机构的考核管理,进一步规范从业行为。市老龄协会也正在积极筹划成立养老分会,通过发挥协会的作用,加强养老机构的自律和自我管理。
    八、加大宣传营造尊老爱老助老氛围。我市充分发挥《老年周报》、姑苏老年网、老年之声广播频道、夕阳红专题广播以及城市商报《晚晴》专刊的作用,积极宣传各地养老服务工作中的经验做法,为全市提供了相互借鉴、共同提高的养老服务工作平台。今年8月份,中央电视台财经频道两次对沧浪区虚拟养老院的经验做法进行了专题报道;今年10月,省老年周报对苏州市本级、太仓市、沧浪区、高新区养老服务工作上创新做法进行了专题宣传报道。《中国日报》也将于近期到我市对社会养老服务体系建设进行专题采访。
    今后,我们将一如既往地关注、研究老龄化发展趋势,逐步优化养老事业发展的环境,不断创新工作思路,强化五大体系建设:
    一是坚持政府主导,完善政策保障体系。养老服务事业的发展离不开政府主导的原则,必须始终坚持对养老服务事业的主导地位不放松,把服务好全体老年人作为各级政府的重要职责,提上议事日程,摆到重要位置。在经济社会发展的同时,同步抓好养老服务事业,逐步加大养老服务经费的投入;财政经费由重点保障困难人员向适度普惠型保障转变,让更多的老年人能够享受到政府的养老服务援助;不断研究新情况,解决新问题,出台政策措施,进一步鼓励扶持民办养老机构的发展,形成多层次、多元化、多资金介入的养老服务格局;及时制定养老服务管理的政策法规,加强对养老服务机构的有效监管,规范养老服务行业行为;充分发展养老服务协会等群众组织的作用,加强行业自律和自我监督、自我约束。
    二是坚持规划引领,加快机构体系建设。目前,全市养老机构的建设基本上处于自主发展阶段,养老机构建设布点不够均衡,迫切需要根据各地人口、经济社会发展的状况,通盘进行规划,从而实现各类养老服务设施的合理布局。总体上看,养老机构的建设,既要坚持公办养老机构的示范性作用,又要积极鼓励扶持民办养老机构的同步发展,形成公办民办养老机构错位发展、良性竞争的格局,为有需求的老年人提供相应的养老服务。我市将不断解决养老服务机构作为社会福利机构的建设用地,督促国土、规划部门把养老服务机构的建设用地纳入年度用地计划,优先给予保障;对工业、商业用地改变为养老服务用途的,积极给予支持。
    三是坚持模式引导,加强服务体系建设。今后,我市将坚持“居家养老为主体,社区照料为依托,机构养老为支撑,信息服务为辅助”的养老服务体系建设思路,力争到“十二五”末实现90%的老人居家自助式养老,6%的老人社区互助式养老,4%的老人机构他助式的养老。在居家养老服务方面,姑苏区虚拟养老院的实践,为居家养老服务体系建设提供了很好的经验,今后将大力推广。在社区养老服务方面,坚持把日间照料中心、助餐点和老年人活动场所的建设放在首位,坚持把养老服务设施放在老年人居住比较集中的地方,并在周边建立卫生服务设施,实现老有所养与老有所医的紧密结合。在机构养老上,坚持把建设更多的护理型养老服务机构作为今后的重点,切实让更多的失能、失智老人能够得到良好的护理服务。
    四是坚持典型引路,加速标准化体系建设。养老服务标准化体系建设是养老服务整体水平提升的关键。我市将加快建立养老机构建设、居家养老服务、老年人健康状况评估、养老护理服务等级等标准,通过规范建设标准、等级评定、操作流程等内容,来提升养老机构硬件建设的档次,提高养老护理人员的能力素质,增强养老服务的综合能力。在标准化体系建设中,充分借鉴先进地区的经验做法,总结基层的成功实践,结合苏州的实际,制定出操作性强的规范性标准。同时,聘请国内外养老服务方面的专家,认真做好地方标准的评估工作,力争让苏州各项养老服务的标准可操作性更强、权威性更高,成为全国性养老服务标准的范本。
    五是倡导养老文化,加大社会互助体系建设。养老服务体系建设同样离不开文化的力量。今后,将在以下几个方面加大工作力度:首先,大力宣传孝道文化。孝敬老人是中华民族的优良传统,坚持把宣传孝道文化放在老龄宣传工作的首位,认真组织“敬老文明号”、“姑苏敬老之星”、“老有所为先进人物”和“先进老龄工作者”的评选表彰工作,通过典型引导,促进全社会尊老敬老爱老氛围的形成。其次,积极倡导养老志愿服务。在政策措施上鼓励各类志愿服务组织开展养老志愿服务,倡导志愿服务组织把养老志愿服务作为年度志愿服务的重要内容,纳入志愿服务评比表彰的考核系统,形成老少共融、代际和谐的养老志愿服务良好风气。积极鼓励和倡导年龄较轻、身体健康的老年人,为高龄、空巢、失能老人提供时间储蓄式的志愿服务。再次,鼓励老年人参与社会活动,促进身心健康。
    感谢你们对我市养老事业的关心和支持,希望多提宝贵意见和建议!
                                                                                苏州市人民政府办公室
                                                                                二○一二年十一月七日